VII SA/Wa 2448/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...], decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]nakazującą, na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i art. 104 kpa - rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego - podświetlanej tablicy reklamowej (nr [...]) ok. 6 x 3 m, zamontowanej na słupie stalowym, na fundamencie betonowym (2,5 x 3m, 6 x 0,35m), częściowo zagłębionym w gruncie przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy ustalił, na podstawie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2014 r., iż odnaleziono wniosek inwestora z dnia [...] marca 2013 r. dotyczący demontażu trzech bilbordów o wymiarach 5,04 x 2,38 oraz instalacji dwóch tymczasowych tablic reklamowych o wymiarach 6 x 3 m, instalowanych na podstawie prefabrykowanej, przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, na dz. nr ew. [...] przy ul. [...]. Zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu. W aktach znajduje się kserokopia aneksu umowy najmu (z [...].02.2007 r.) zawartego [...].01.2013 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o. a Stowarzyszeniem [...] "[...]" z którego wynika, że najemca będzie wykorzystywał działkę nr ew. [...] do usytuowania dwóch tablic reklamowych. Z akt wynika ponadto, że [...][...].02.2015 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych, wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Zdaniem organu, urządzenie reklamowe zrealizowano z naruszeniem art. 28 Prawo budowlane, tj. bez uzyskania decyzji pozwalającej na budowę. Prawo budowlane co prawda zastrzega, iż wymóg uzyskania pozwolenia nie dotyczy przypadków określonych w art. 29-30 Prawo budowlane. Artykuł 29 wymienia katalog budów i robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych wymagających zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Z protokołu oględzin wynika, iż ww. obiekt jest trwale połączony z gruntem oraz istnieje, co najmniej od [...].10.2014 r. - data oględzin organu powiatowego, w związku z czym od jego budowy upłynęły 120 dni. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga on pozwoleniu na budowę, bo okres rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce jest dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, a jego funkcja i użytkowanie wskazują, iż inwestor miał zamiar użytkowania go dłużej niż wskazany okres. Inwestycja wykracza zatem poza ramy art. 29 Prawa budowlanego, w związku z czym jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Przepis ten zwalnia z tego obowiązku nośniki na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które wymagają jedynie zgłoszenia.. Stwierdził dalej, że ww. nośnik reklamowy jest budowlą określoną w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane, którą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z dokumentacji wynika, iż wolnostojący nośnik reklamowy jest związany trwale z gruntem, co potwierdza protokół oględzin. Usytuowany jest na słupie stalowym przykręconym śrubami do betonowego bloku fundamentowego o ww. wymiarach. Dla trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawiona na nim konstrukcję (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05). Obiekt jest budowlą wolnostojącą trwale związaną z gruntem. Świadczy o tym jej wielkość, a także sposób posadowienia związania z gruntem, co przesądza, iż jest ona na tyle trwała, żeby opierała się czynnikom zewnętrznym. Wskazane cechy konstrukcyjne, takie jak tablica zamontowana na słupie stalowym, na fundamencie betonowym prefabrykowanym, częściowo zagłębionym w gruncie oraz wielkość nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani jako budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu - art. 3 pkt 3), ani jako obiektu małej architektury, którymi są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (w szczególności obiekty kultu religijnego, architektury ogrodowej, czy obiekty użytkowe służące codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku - art. 3 pkt 4 cyt. ustawy). Obiekt odpowiada zatem cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Właściwym trybem prowadzenia postępowania jest więc art. 48 cyt. ustawy. Nieprzedłożenie dokumentów skutkuje zastosowaniem art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów nie jest dopuszczalna. Inwestor nie spełniając nałożonego obowiązku dał wyraz braku woli zalegalizowania samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego skarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. i wnosząc m.in. o jej uchylenie zarzuciła naruszenie art. 7, 10, 77 i 105 k.p.a. art. 3, 29, 50, 51 i 48 Prawa budowlanego. Organ nie ustosunkował się bowiem do zarzutów odwołania, a organ powiatowy nie miał prawnych i faktycznych podstaw do wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Organ powinien umorzyć postępowanie. Organy bezpodstawnie przyjęły, że urządzenie reklamowe posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając stabilność i skuteczne oparcie siłom wiatru. Nie zostały przeprowadzone próby jak i nie wykonano opinii czy ekspertyzy przez osobę posiadające odpowiednie uprawnienia. Co więcej organ swoje ustalenia oparł na całkowicie błędnym i niezgodnym z prawem orzecznictwie NSA, które dokonuje interpretacji przepisów Prawa budowlanego niezgodnie z intencjami jego autorów, niezgodnie z wolą ustawodawcy oraz jednoznacznymi stwierdzeniami ustawy, posługując się pojęciami nieznanymi ustawie. Podniesiono, że w chwili wydawania postanowienia organ posiadał informacje, że urządzenie zainstalowano na zgłoszenie, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Z kontroli nie wynika, aby zostało ono zainstalowane niezgodnie ze zgłoszeniem, organ był w posiadaniu umowy dzierżawy, a zatem wezwanie do złożenia oświadczenia w sprawie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było nieuzasadnione. Skarżąca wskazała, że ustawodawca systematycznie zwiększa zakres swobody inwestycyjnej wpisując do katalogu obiektów jak i robót budowlanych zwolnionych z pozwolenia na budowę, coraz to nowe obiekty i roboty budowlane, kierując się kryterium i skomplikowaniem technicznym. Ustawodawca uznał, że zainstalowanie na gruncie, czy też na obiekcie budowlanym urządzenia reklamowego nie stanowi budowy, ale jest wykonywaniem robót budowlanych, umieścił przepis dotyczący urządzeń reklamowych w art. 29 ust. 2, a nie w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynikało to z faktu uznania przez ustawodawcę, że urządzenia reklamowe posiadają tak nieskomplikowana konstrukcję, a ich realizacja jest stosunkowo prosta. Z tego względu uznał, że do realizacji urządzeń budowlanych wystarczy zgłoszenie, kolejną nowelizacją Prawa budowlanego, która weszła w życie w 28 czerwca 2015 r., zgodnie z którą budowa domów jednorodzinnych podlega jedynie zgłoszeniu. Jak wobec woli ustawodawcy, wygląda pogląd organów obu instancji - z którego wynika, że mamy do czynienia z obiektem skomplikowanym technicznie, na budowę którego właśnie z uwagi na to skomplikowanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Czy urządzenia reklamowe posiadają bardziej skomplikowaną konstrukcja niż budynki jednorodzinne. Postępowanie nie powinno być zatem prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Urządzenie zostało zainstalowane na podstawie zgłoszenia i funkcjonuje legalnie. Organ nie miał najmniejszej wątpliwości, że na jego wykonanie wystarczające jest zgłoszenie, gdyż taka praktyka od lat funkcjonuje w całym kraju. Co więcej organ powiatowy przez szereg lat w odniesieniu do urządzeń reklamowych zrealizowanych na podstawie zgłoszenia umarzał postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. W świetle przedstawionych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2015r. nakazującą skarżącej rozbiórkę opisanego wolnostojącego nośnika reklamowego (nr [...]) wybudowanego przy ul. [...] w [...]. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Mając na uwadze definicję budowli określoną w treści przywołanego przepisu, stwierdzić należy, iż urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wielkość opisanego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane. Obiekt jest trwale związany z gruntem, bowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Sporny nośnik reklamowy o wymiarach o wym. ok. 6,0 x 3,0 m, usytuowany jest na słupie stalowym przykręconym za pomocą śrub do betonowego bloku fundamentowego o wymiarach 2,50 x 3,60 x 0,35m. W konsekwencji należy zatem podzielić pogląd organów, iż przedmiotowa inwestycja, jest związana trwale z gruntem, a więc zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo- administracyjnego budowa urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006r., II OSK 923/05 oraz wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006r, II OSK 931/05). Zgodzić się należy z organami, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006r. II OSK 923/05). Prawidłowo organy zatem wywiodły, że konstrukcja, rozmiary, posadowienie spornego nośnika reklamowego wyczerpuje znamiona budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Parametry techniczne przedstawione w materiale dowodowym nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie – jak tego domagała się skarżąca - że postawienie tego urządzenia reklamowego stanowiło roboty budowlane polegające na instalacji, wymienionej w art. 29 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy. Urządzenia reklamowe, o których mowa w tym przepisie to urządzenia wolno stojące niezwiązane trwale z podłożem, stosunkowo lekkie, przenośne o małych gabarytach. Natomiast zgłoszenie z dnia [...] marca 2013r. dotyczyło nie tylko instalacji dwóch tablic reklamowych, ale i nośnika o charakterze tymczasowym, a omawiany obiekt – według niekwestionowanych ustaleń organów - istnieje, co najmniej od 24 października 2014r. a więc ponad 120 dni. Wobec powyższego nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że przedmiotowe urządzenie zostało zainstalowane na podstawie ww. zgłoszenia i postępowanie w ramach nadzoru budowlanego winno być umorzone na podstawie art. 105 kpa. W konsekwencji prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, podjął czynności w celu legalizacji nośnika reklamowego i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. nałożył na skarżącą spółkę obowiązek przedłożenia w określonym terminie stosownych dokumentów, a w skutek ich nieprzedłożenia nakazał rozbiórkę. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 10 kpa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu, była zawiadamiana o czynnościach kontrolnych, o wszczęciu postępowania, miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, przedstawiać własne stanowisko, zgłaszać wnioski i dowody. Organ podjął także wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 7, 77 kpa. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom opisanym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.