VII SA/Wa 2449/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej "Ministrem", decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r., znak [...], którą odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku przy ul. [...] w [...], wpisanego do tego rejestru jako willa "[...]". Organ drugiej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków" oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Decyzją z [...] września 1997 r., znak: [...], Wojewoda [...] wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...], willę "[...]", położoną w granicach działki nr ewid. [...] w [...], przy ul. [...]. W treści decyzji stwierdzono m.in., że zabytek ten wzniesiony został w latach 20. XX w. Jako budynek wzniesiony na rzucie prostokąta, ze zwieńczonym frontonem ryzalitem na osi elewacji zachodniej oraz tarasem wspartym na parach kolumn, a od strony południowej poprzedzony przeszkloną werandą z tarasem na piętrze – jest przykładem charakterystycznej dla architektury [...] willi podmiejskiej, zachowanej w niezmienionej formie. Nieruchomość nr ewid. [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, oznaczona jest w księdze wieczystej nr [...], z której wynika, że jest ona własnością skarżącego, natomiast właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku jest 10 osób fizycznych (lokale nr [...],[...],[...],[...] oraz [...]). Opisany wyżej budynek był przedmiotem prac budowlanych prowadzonych przez skarżącego na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. pozwalającej na przeprowadzenie prac polegających na rewaloryzacji budynku mieszkalnego zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym. Termin wykonania prac w pozwoleniu konserwatorskim ustalono na okres od września 2010 r. do grudnia 2012 r. Ww. pozwolenie konserwatorskie zostało uzupełnione decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] października 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na wykonanie przyłączy wody, kanalizacji i przyłącza energetycznego oraz budowy miejsc parkingowych z dojściem do budynku. Uzupełniające pozwolenie konserwatorskie zostało wydane pod warunkiem, że prace nie mogą powodować uszkodzeń istniejącego drzewostanu, a jednocześnie do 31 maja 2012 r. należy przedstawić projekt rewaloryzacji ogrodu przy willi sporządzony na podstawie aktualnej inwentaryzacji drzewostanu. Po uzyskaniu wymienionych pozwoleń konserwatorskich i w związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] lutego 2010 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę polegającą na rewaloryzacji istniejącego zabytkowego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...]. Zawiadomienie o zakończeniu budowy skarżący złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 29 lipca 2014 r. 3. Po rozpatrzeniu wniosku z 8 sierpnia 2016 r. złożonego przez właścicieli wyodrębnionych lokali, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2017 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków willi przy ul. [...] w [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając jako organ pierwszej instancji, wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 i art 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w sprawie brak jest ustawowych przesłanek do skreślenia spornej willi z rejestru zabytków. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że pomimo nielegalnie wprowadzonych przez właściciela przekształceń, zabytek ten nie uległ trwałemu i nieodwracalnemu zniszczeniu, w stopniu powodującym całkowitą utratę jego wartości posiadanych w momencie wpisu do rejestru zabytków. Organ stwierdził ponadto, że obiekt ten nadal odpowiada opisowi zabytku, który został zawarty w decyzji organu wojewódzkiego. 4. Pismem z 14 czerwca 2017 r., z zachowaniem ustawowego terminu, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. Skarżący zarzucił organowi, że nierzetelnie ocenił fakty i okoliczności składające się na materiał dowodowy. W związku z tym organ powinien jeszcze raz przeanalizować dowody pod kątem posiadanych przez obiekt wartości zabytkowych w dacie rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że wniosek końcowy przyjęty w decyzji Ministra jest całkowicie błędny i sprzeczny z zebranym materiałem. Zdaniem skarżącego, sporny obiekt nie posiadał nigdy wartości historycznej, nie upamiętniał bowiem ani zdarzenia historycznego, ani osoby ważnej dla kraju lub społeczności lokalnej. Organy konserwatorskie ustaliły też wcześniej, że "obiekt utracił walor autentyzmu". Skarżący kwestionuje również wartość naukową przedmiotowego obiektu z uwagi na ingerencje budowane jakie miały miejsce w przedmiotowym budynku od początku jego istnienia do współczesności, które jednocześnie prowadziły do degradacji estetycznej budynku. Zdaniem skarżącego, budynek będący przedmiotem postępowania nie posiada również wartości artystycznej. Pierwotny projekt budynku nigdy nie został w pełni zrealizowany. Omawiany budynek nie jest zatem dziełem architektury lecz budownictwa. 5. W toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r. Minister powołał się na art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i po ponownej analizie materiału dowodowego, uznał, że w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne, uzasadniające skreślenie przedmiotowego zabytku z rejestru. W świetle normy zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w ramach postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytku lub jego części, nie dokonuje oceny decyzji wpisującej zabytek do rejestru, a jedynie bada, czy została spełniona jedna z dwóch przesłanek uzasadniających jego skreślenie. W tym zakresie organ uznał, że - wbrew stanowisku skarżącego - w przypadku przedmiotowego budynku nie doszło do zniszczenia obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, ani też do zakwestionowania wartości będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Jak wyjaśnił organ, pomimo przeprowadzenia nielegalnych przekształceń bryły i architektury przedmiotowego zabytku przez jego właściciela, polegających m.in. na termoizolacji elewacji oraz wymianie stolarki okiennej na okna z PVC, budynek ten zachowuje wartości, które przesądziły o objęciu go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Nie budzi wątpliwości wartość historyczna willi przy ul. [...] w [...], powstałej w latach 20. XX w. – wzniesiona w charakterystycznym dla okresu międzywojennego typie architektury mieszkalnej, czerpiącej inspiracje ze stylu klasycystycznego. Minister stwierdził, że przedmiotowa willa posiada także wartość naukową, umożliwiając pełniejsze rozpoznanie historii miasta. W aktualnym stanie faktycznym obiekt ten uległ częściowej dewaluacji pod względem artystycznym, jednak negatywne skutki działań właściciela są odwracalne. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, skarżący zarzucił organom obu instancji, że nie dokonały rzetelnego zebrania materiału dowodowego i nie dość wnikliwie oceniły fakty oraz okoliczności istotne dla sprawy. Zdaniem skarżącego, sporny obiekt nie posiadał nigdy wartości historycznej, nie upamiętniał bowiem ani zdarzenia historycznego, ani osoby ważnej dla kraju lub społeczności lokalnej. Skarżący powtórzył swoją opinię, że przedmiotowa willa [...] już wcześniej "utraciła walor autentyzmu". Należy także zakwestionować wartość naukową przedmiotowego obiektu z uwagi na ingerencje budowane, jakie miały miejsce w przedmiotowym budynku od początku jego istnienia do współczesności. Ingerencje te prowadziły do degradacji estetycznej budynku. Zdaniem skarżącego, budynek będący przedmiotem postępowania nie posiada również wartości artystycznej. Pierwotny projekt budynku nigdy nie został w pełni zrealizowany. W świetle przedstawionego stanu rzeczy należy stwierdzić, że zachodzą przesłanki do wykreślenia spornego obiektu z rejestru zabytków. 7. Odpowiadając w dniu 24 października 2017 r. na ww. skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając jako organ drugiej instancji, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli natomiast sąd administracyjny nie stwierdzi żadnej ze wskazanych wyżej postaci naruszenia prawa przez organ administracji, ma wówczas obowiązek oddalić skargę. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i prawidłowa, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższa ocena Sądu wynika z kilku przesłanek. Przede wszystkim Sąd potwierdza prawidłowość wykładni i zastosowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów ustawy o ochronie zabytków. Organ wskazał zasadnie, że żadna z dwóch przesłanek skreślenia zabytku z rejestru nie zaistniała w przypadku przedmiotowej willi "[...]" położonej w [...] przy ulicy [...]. Mimo uszkodzeń powstałych w wyniku eksploatacji budynku w drugiej połowie XX w., zdaniem Sądu nie doszło do zniszczenia budynku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Należy zauważyć w tym miejscu, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece na podstawie wskazanej ustawy podlegają zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan ich zachowania. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że w przypadku budynków mieszkalnych nie uzasadniona jest przeciwstawianie - jak to czyni skarżący - dzieł architektury oraz budownictwa. Zdaniem skarżącego te pierwsze zasługiwałyby na ochronę prawną, podczas gdy te drugie byłyby tylko zwykłym wytworem ludzkiej aktywności mającym wartość użytkową, ale nie wartość historyczną bądź artystyczną. Powołany przepis wskazuje jednak, że takie przeciwstawienie jest całkowicie nieuzasadnione. Ponadto powołany przepis wprost wskazuje, że stan zachowania zabytku nieruchomego nie przesądza o jego wartości i o zasadności jego wpisania do rejestru zabytków, bądź o skreśleniu z tego rejestru. Argumenty podnoszone przez skarżącego w skardze i w licznych pismach o wcześniejszych uszkodzeniach przedmiotowego budynku, nie mogą więc spotkać się z aprobatą organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Ministra zajęte w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Sądu opisane przez skarżącego, a także przedstawione w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy uszkodzenia i zmiany w wyglądzie przedmiotowego budynku nie uzasadniają twierdzenia o utracie wartości historycznej, artystycznej lub naukowej przez willę "[...]". Nie można również twierdzić, że nowe ustalenia naukowe odnoszące się do przedmiotowego budynku podważają wartości obiektu, które były podstawą wydania w 1997 r. decyzji o wpisie do rejestru willi przy ulicy [...] w [...]. Świadczyć może o tym treść opinii przygotowanej przez wyspecjalizowaną jednostkę naukowo-badawczą, jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa, przekazaną do organu 7 marca 2017 r. (data opinii: 28 lutego 2017 r., k. 123-136). W opinii tej przedstawiciel Instytutu stwierdził jednoznacznie, że wniosek o skreślenie z rejestru zabytków budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] i wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], należy zaopiniować negatywnie. Pomimo przekształceń spowodowanych przede wszystkim wprowadzeniem do budynku przez skarżącego nowych materiałów, niezgodnych z zatwierdzonym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] projektem remontu, nie utracił on swoich wartości naukowych i historycznych. Nadal posiada swą oryginalną, historyczną strukturę murów zewnętrznych i większość wewnętrznych, a także niektóre elementy wystroju, jak kolumny podtrzymujące taras nad dawnym wejściem głównym oraz tralki balustrady tarasów. Ponadto pomimo nieznacznych przekształceń gabarytowych, nadal czytelna jest bryła budynku, w tym proporcje kompozycyjne elewacji. Analiza dokonana przez ww. Instytut wskazała zatem, że pomimo przekształceń budynek nie uległ trwałym i nieodwracalnym zmianom, przesądzającym o pełnej utracie którejś z trzech podstawowych wartości budynku (str. 10 opinii). Przyjmując przedstawioną opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa za rozstrzygającą od strony merytorycznej, Sąd podkreśla zarazem, że decyzja Ministra oparta na ww. opinii nie jest ani arbitralna ani w gruncie rzeczy oparta na swobodnym uznaniu centralnego organu administracji. W orzecznictwie sądów administracyjnych potwierdza się, że w przypadku decyzji podejmowanych przez konserwatora zabytków pewien stopień uznaniowości organu jest dopuszczalny i uzasadniony. W przepisach dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami zamieszczone są bowiem wyrażenia nieostre, tj. ocenne, często mające charakter klauzul generalnych. W sytuacjach, w których konserwator zabytków ma ocenić utrzymanie lub utratę wartości artystycznych lub historycznych, taka swoboda rozstrzygnięcia (luz decyzyjny) jest nie tylko nieunikniona, ale i pożądana. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podkreśla jednak, że w postępowaniu dotyczącym willi "[...]" Minister nie powołał się na przysługującą mu swobodę podejmowania decyzji, ale zasięgnął opinii wyspecjalizowanej jednostki: Instytutu Dziedzictwa Narodowego. Dopiero po uzyskaniu tej opinii wydał zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym można stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest nie tylko zgodna z językową wykładnią przepisów ustawy o ochronie zabytków, ale również z potwierdzoną przez sądy administracyjne praktyką. Dla przykładu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14 wskazano wyraźnie, że decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków mieszczą się często w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie zmienia to wszakże faktu, że właściwy konserwator zabytków w spornych sprawach powinien uzyskać specjalistyczną opinię konserwatorską i dopiero na takiej podstawie wydać rozstrzygnięcie odpowiednie do stanu faktycznego (patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 519/16). W przypadku kontynuowania sporu, kontroli sądu administracyjnego poddana jest bowiem nie tylko wąsko rozumiana legalność decyzji konserwatora zabytków, ale również spójność argumentacji przedstawionej w rozstrzygnięciu indywidualnym. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo spełnił wskazane warunki. 10. Zdaniem Sądu istotnym argumentem sprzeciwiającym się uznaniu wniosku skarżącego o wykreślenie willi "[...]" z rejestru zabytków może być fakt, że niektóre zmiany kwestionowane przez konserwatora zabytków zostały wprowadzone przez skarżącego. Dotyczy to zarówno faktu ocieplenia budynku nowoczesnymi materiałami, a także materiałów z których wykonano okna budynku i inne elementy wyposażenia. Nie może zatem skarżący powoływać się na skutki okoliczności, które sam spowodował. Jeśli bowiem skarżący twierdzi, że przedmiotowy budynek utracił wartości artystyczne i naukowe, to w pewnym zakresie przypisuje sobie sam winę za taki stan rzeczy. Dopuszczenie przez organ do wykreślenia budynku z rejestru zabytków oznaczałoby zaakceptowanie zasady, że jeśli chce się osiągnąć cel nieuzasadniony istniejącymi okolicznościami, to trzeba zmienić stan faktyczny aby takie uzasadnienie się pojawiło. Zdaniem Sądu, ten sposób rozumowania nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie prawnym. Argumentacja przedstawiona przez skarżącego w rozpatrywanej sprawie, której przedmiotem jest skreślenie willi "[...]" z rejestru zabytków, tym bardziej nie zasługuje na uwzględnienie, że równocześnie skarżący jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych wykonanych przy zabytku z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia. Zgoda Ministra na skreślenie przedmiotowego budynku z rejestru zabytków byłaby zatem przesłanką do zakończenia (najprawdopodobniej przez umorzenie) równoległego postępowania administracyjnego. Ten dodatkowy kontekst może wskazywać, że skarżący w niniejszej sprawie nie działa w sposób potwierdzający jego neutralne i czyste intencje, w tradycji prawniczej nazywane "dobrą wiarą". Należy również zauważyć, że sam tytuł ustawy będącej podstawą kompetencji Ministra jako właściwego organu administracji publicznej wskazuje, że przepisy tej ustawy mają na celu nie tylko ochronę zabytków, ale również opiekę nad nimi. Organy konserwatorskie są więc zobowiązane nie tylko do zapobiegania uszkodzeniu lub zniszczeniu obiektów zabytkowych, ale również do dbałości o zachowanie wartości tkwiących w obiektach materialnych, które przetrwały trudne doświadczenia Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomina o tym między innymi art. 5 Konstytucji RP podkreślający nakaz strzeżenia dziedzictwa narodowego. 11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.