VII SA/Wa 245/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia karty ewidencji zabytku – willi mieszkalnej położonej w M. przy ul. [...] do centralnej ewidencji zabytków (obecnie: wojewódzka ewidencja zabytków) postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu A. C. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 691/23 w sprawie ze skargi A. C. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z maja 1986 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku – willi mieszkalnej położonej w M. przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dawniej centralna ewidencja zabytków), stwierdził bezskuteczność czynności. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. ww. skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (sygn. sprawy II OSK 266/24). Sąd II instancji w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić, czy czynność włączenia nieruchomości – willi mieszkalnej w M. przy ul. [...] do centralnej ewidencji zabytków została skutecznie podjęta. Z karty zabytku ani z innych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, że Minister Kultury i Sztuki – Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków podjął kwestionowaną czynność i włączył kartę do centralnej ewidencji zabytków, po jej sporządzeniu, ani kiedy to uczynił. Dalej Sąd wskazał, że w następnej kolejności sprawdzenia wymaga, czy strona poprzedziła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskiem do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w ustawowym terminie. Z akt sprawy nie wynika, czy takie wezwanie zostało wniesione, a jeśli tak, w jakim czasie. NSA zaznaczył, że te ustalenia powinny poprzedzać merytoryczne rozpoznanie sprawy. Realizując wytyczne NSA Sąd I instancji wezwał organ - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do udzielenia odpowiedzi czy organ ten dokonał czynności włączenia nieruchomości - willi mieszkalnej w M. przy ul. [...] (poprzednio ul. [...] w M.) - do centralnej ewidencji zabytków, a jeśli tak to należało wskazać datę podjęcia tej czynności. Organ w odpowiedzi na ww. zarządzenie wskazał, że wspomniana karta obecnie znajduje się w krajowej ewidencji zabytków. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał dokumentację ewidencyjną sporządzoną przez S. F., autora karty, w grudniu 1986 r. do Ośrodka Dokumentacji Zabytków, gromadzącego wówczas centralną ewidencję w imieniu Generalnego Konserwatora Zabytków. Organ zaznaczył jednak, że trudno określić konkretną datę włączenia karty ewidencyjnej ww. willi mieszkalnej w M. przy ul. [...] - do centralnej ewidencji zabytków, bowiem procedura przyjęcia kart ewidencyjnych nie była uregulowana. Organ wskazał ponadto, że jako datę włączenia dokumentacji do ewidencji zabytków przyjmuje się datę wpływu karty ewidencyjnej do Ośrodka Dokumentacji Zabytków, gromadzącego wówczas centralną ewidencję w imieniu Generalnego Konserwatora Zabytków. Niemniej jednak, jak wskazano w piśmie z Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 29 lipca 2025 r. karta ewidencyjna ww. budynku znajdowała się w centralnej ewidencji zabytków z pewnością od stycznia 1987 r. Jednocześnie Sąd wezwał skarżącego do potwierdzenia poprzedzenia złożenia skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie Sądu wskazał, że wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie dokonał, gdyż z okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie oraz z dokumentacji sprawy zebranej przez organ nie wynikało by czynność włączenia karty ewidencyjnej obiektu zarówno do wojewódzkiej jaki i centralnej ewidencji zabytków organ w przeszłości została skutecznie podjęta przez organy administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 3 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, a ponadto jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Stosownie zaś do art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Z kolei warunkami formalnymi skutecznego wniesienia skargi są: złożenie skargi od aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu; wniesienie jej po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem oraz wniesienie skargi przez podmiot, któremu przysługuje uprawnienie do jej wniesienia. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z nich prowadzi do stwierdzenia niedopuszczalności skargi, a w konsekwencji do jej odrzucenia bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd ustalił, że kwestionowana skargą czynność dokonana została najpóźniej w styczniu 1987 r., wprawdzie dziennej daty włączenia do centralnej ewidencji zabytków nie udało się ustalić, jednak ze zgromadzonego dodatkowo materiału niewątpliwie wynika, że obecnie wspomniana karta znajduje się w krajowej ewidencji zabytków, przez co podważanie jej legalności na drodze sądowoadministracyjnej dopuszczalne jest na zasadach obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – dalej jako "nowela". Powołana nowela wprowadziła bowiem istotne zmiany m.in. w zakresie warunków formalnych zaskarżania aktów i czynności organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak z art. 17 ust. 2 noweli wynika, że znajduje ona zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie noweli, a więc po dniu 1 czerwca 2017 r. Powyższe oznacza, że dopuszczalność skargi na akty lub czynności organu podjęte lub dokonane w okresie do 1 czerwca 2017 r., w tym na czynność kwestionowaną przez stronę skarżącą, należy ocenić przez pryzmat art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu poprzednio obowiązującym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2025 r., w treści którego wskazał, że w odniesieniu do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie mają przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty. Zgodnie z pierwszym z nich, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 noweli, a więc w brzemieniu poprzednio obowiązującym, skargę na akt lub czynność organu jednostki samorządu terytorialnego można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę tak zrekonstruowany stan prawny, oraz okoliczność, że czynność włączenia budynku do centralnej ewidencji zabytków została skutecznie podjęta najpóźniej w styczniu 1987 r., należy stwierdzić, że sprawy warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi było uprzednie skierowanie przez stronę skarżącą do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy warunek, jak wynika z pisma skarżącego z 16 lipca 2025 r., nie został spełniony. Powyższe okoliczności obligowały Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.