VII SA/Wa 2450/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. M. i D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 49b ust. 2, 3 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. Nr 156, poz. 118 z 2006 roku z późn. zm.) wstrzymał B. i D. M. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego o wymiarach 3m x 5m (powierzchnia zabudowy 15 m2) usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w O., nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich, oraz nałożył obowiązek dostarczenia (w terminie 90 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia) następujących dokumentów: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - szkiców lub rysunków przedmiotowej inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi odrębnymi przepisami, - projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, - zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podał, że w dniu [...].09.2008 r. przeprowadzono oględziny w toku których stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje budynek garażowy o wymiarach 3m x 5m, wybudowany z blachy trapezowej. Obiekt posadowiony jest na podłożu betonowym, w odległości 1,60m od granicy działki. Inwestorzy – B. i D. M. załączyli do akt sprawy zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, złożone do Starosty O. w dniu [...].06.2008 roku, znak [...]. W dalszym toku postępowania B. M. (inwestor) zeznała do protokołu przesłuchania strony, iż sporny budynek garażowy został wybudowany wiosną 2008 roku. Natomiast sąsiadka inwestorów A. P. oświadczyła pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że obiekt powstał jesienią 2007 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w odniesieniu do dokonanego przez inwestorów zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, złożonego w Starostwie Powiatowym w O. w dniu [...].06.2008 r. wskazał , że przedmiotowe postępowanie w ramach nadzoru budowlanego zostało wszczęte w dniu [...].06.2008 roku. Porównanie tych dat wskazuje, że inwestorzy przystąpili do wykonania prac związanych z budową budynku garażowego przed dokonaniem zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Wobec powyższego organ stwierdził samowolę i wszczął procedurę legalizacyjną, przy czym odstąpił od ustalenia dokładnej daty wybudowania budynku garażowego, ponieważ bez względu na to, czy obiekt powstał jesienią 2007 roku czy wiosną 2008 roku, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt. 1, w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny i prawny, w ocenie organu postępowanie legalizacyjne należało prowadzić w oparciu o art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, który umożliwia legalizację samowoli budowlanej wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu pod warunkiem, że jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. W myśl § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5m i o wysokości mniejszej niż 3m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W związku z tym, w ocenie organu istniała możliwość zalegalizowania spornego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] września 2010r. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 roku z późn. zm.) nakazał B. i D. M. rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 3m x 5m (powierzchnia zabudowy 15m ) usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w O. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...].10.2009 roku nakazał inwestorowi – B. i D. M. dostarczenie następującej dokumentacji: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; szkice lub rysunki przedmiotowej inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi odrębnymi przepisami; projekt zagospodarowania działki; zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy nie przedłożyli dokumentacji wskazanej w sentencji tego postanowienia, dlatego legalizacja nie była możliwa i zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego należało nakazać rozbiórkę obiektu. B. i D. M. wnieśli odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę podnosząc, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, pomimo składanych w dniach 25.02.2010r., 22.04.2010r., oraz 24.08.2010r. wniosków o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów (decyzji o warunkach zabudowy, projektu zagospodarowania), nie wziął ich prośby pod uwagę. Jednocześnie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nigdy nie poinformował ich o braku zgody na przedłużenie terminów do złożenia dokumentów, zatem uznawali iż prośby te zostały rozpatrzone pozytywnie. W tej sytuacji twierdzili, że decyzja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. jest wadliwa. Domagali się legalizacji budynku garażowego, zwłaszcza, że uzyskali już część niezbędnych dokumentów, a pozostałe są w trakcie sporządzania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i D. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].09.2010r., nakazującej rozbiórkę budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w O. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż bezspornym jest, że inwestor wybudował budynek garażowy przed dokonaniem właściwego zgłoszenia o którym stanowi art. 30 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego: zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki, wobec czego budowę tego garażu należy potraktować jako samowolę budowlaną. Organ I instancji zasadnie wydał decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego. Przepis art. 49b ust. 3 wskazuje bowiem, iż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 , stosuje się art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj.: właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku ustosunkowania się przez PINB w O. do wniosków o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, organ wyjaśnił, iż powyższe żądania inwestorów były nagminne i zmierzały do wydłużenia postępowania oraz uniknięcia wykonania nałożonych postanowieniem z dnia [...].10.2009r. obowiązków. Ponadto niepodejmowanie decyzji o nakazie rozbiórki przez niecały rok od wydania postanowienia świadczyło o milczącej zgodzie organu na przedłużenie terminu. Działanie to nie przyniosło jednakże oczekiwanego skutku w postaci przedłożenia dokumentów. B. i D. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2010 r. W motywach skargi B. M. wskazała, że sprawa była prowadzona przez organ I instancji tendencyjnie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał [...].10.2009r. postanowienie o obowiązku dostarczenia w terminie 90 dni niezbędnych do legalizacji dokumentów. Jednak powyższe postanowienie otrzymała dopiero w dniu 25.02.2010 r. W związku z upływem terminu, w którym należałoby złożyć wymagane dokumenty, w dniu 25.02.2010r. złożyła wniosek o przedłużenie terminu ich dostarczenia. Następnie w dniu 4.03.2010 r. w Urzędzie Miasta [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i dowiedziała się, iż wydanie takiego dokumentu trwa od 4 do 6 miesięcy. Przed zbliżającym się upływem terminu, w dniu 22.04.2010 r. złożyła w PINB podanie z prośbą o przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów, motywując tym iż procedura w Urzędzie Miasta nie została zakończona. Ostatecznie decyzję o warunkach zabudowy otrzymała [...].06.2010 r. (decyzja uprawomocniła się w terminie 14 dni od jej otrzymania). Dlatego twierdzenie organu II instancji, iż "celowo" przedłużała postępowanie i termin do złożenia odpowiednich dokumentów było niezasadne. W konkluzji domagała się uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Spornym zagadnieniem w tej sprawie jest to, czy w jej okolicznościach zasadne było nakazanie rozbiórki, czy też przeciwnie, organ mimo upływu terminu powinien czekać na przedłożenie przez inwestorów dokumentów koniecznych do legalizacji. Obowiązek przedłożenia tych dokumentów wynikał z postanowienia z dnia [...].10.2009 r. Inwestorzy mieli obowiązek złożenia dokumentów w postaci: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; szkiców lub rysunków obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi odrębnymi przepisami; projektu zagospodarowania działki; zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest jednak kwestionowane, że dokumentów tych inwestorzy nigdy nie przedłożyli - w tym brak ich było w dniu wydania decyzji organu II instancji, to jest [...] października 2010r. Należy podkreślić, iż od dnia [...] października 2009r. (daty wydania postanowienia) do dnia [...] października 2010r. (daty wydania decyzji organu II instancji nakazującej rozbiórkę) upłynął rok, a mimo to inwestorzy nie przedłożyli żądanych dokumentów. Istotne jest również to, że decyzję o warunkach zabudowy inwestorzy otrzymali w czerwcu 2010r. i od tego momentu nie było żadnych przeszkód, aby złożyć całość żądanej dokumentacji, gdyż pozostałe dokumenty nie wymagały wielomiesięcznego oczekiwania na ich sporządzenie. Co istotne, z oświadczenia złożonego przez skarżącą na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 23 marca 2011r., wynikało, że do tego dnia inwestorzy nie dysponowali innymi wymaganymi dokumentami, poza decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010r.. Dlatego słusznie organ odwoławczy przywołał przepis art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. Nr 156, poz. 118 z 2006 roku z późn. zm), który stanowi, iż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 stosuje się art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj.: właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ocenie Sądu procedura legalizacyjna i jej przebieg, dawały skarżącym możliwości pozytywnego zakończenia sprawy. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego było wykonanie w wyznaczonym terminie przez inwestora obowiązków nałożonych na niego przez organ stosownie do treści postanowienia. Termin, który organ wyznaczył do wykonania nałożonych obowiązków, był terminem instrukcyjnym. Mógł więc być przedłużany, jeżeli byłyby ku temu powody. Poza tym już na początku organ nadzoru budowlanego wyznaczając termin, powinien mieć na uwadze, że wykonanie niektórych obowiązków, o których mowa w art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego wymaga działania innych organów. Tak więc realizacja nałożonych na inwestora obowiązków, nie zależy tylko od jego woli. Nie można byłoby też zobowiązanego inwestora, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny uchybienia były niezależne od niego. Fakt, iż w niniejszej sprawie organ I instancji nie wypowiedział się w żaden sposób, co do wniosków inwestorów o przedłużenie terminu, a jednocześnie nie wyciągał negatywnych konsekwencji związanych z upływem terminu określonego w postanowieniu - był naruszeniem zasad postępowania nie mającym wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Mimo, że skarżąca trzykrotnie sygnalizowała potrzebę przedłużenia czasu do złożenia żądanych dokumentów, to jednak ostatecznie zaproponowanych przez siebie terminów nie dotrzymała i do dnia wydania zaskarżonej decyzji dokumentów nie przedłożyła. Trudno zatem dopatrzeć się w tym działaniu przyczyn od niej niezależnych, zwłaszcza że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej organu I instancji dysponowała już decyzją o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że ustawodawca nie określił terminu, w jakim inwestor obowiązany jest przedstawić wymagane dla legalizacji samowoli budowlanej dokumenty, lecz pozostawił kwestię wyznaczenia tego terminu do uznania organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie. Oczywiście organ powinien wyznaczyć taki termin, aby inwestor miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. Faktyczny upływ czasu od nałożenia obowiązków do dnia wydania decyzji rozbiórkowej organu I instancji dowodzi, że inwestorzy mieli obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na nich obowiązków. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.