VII SA/Wa 2450/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B G na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie odstąpienia od nałożenia na stronę obowiązku wykonania określonych czynności oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na podłączeniu urządzeń sanitarnych do instalacji wodno - kanalizacyjnej w łazience lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...], które ingerują w ścianę międzylokalową i ewentualnie powodują uciążliwość związaną z przenikaniem hałasu do lokalu nr [...] w/w budynku - orzekł o odstąpieniu od nałożenia na B G obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych prac budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], bądź wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem B M w dniu 20 listopada 2018 r. przeprowadzono czynności kontrolne i ustalono, że lokal nr [...] znajduje się na 9 kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego 15 kondygnacyjnego z garażem podziemnym. Lokal nr [...] składa się z pokoju z aneksem kuchennym, 2 pokoi, garderoby i dwóch łazienek. Budynek został oddany do użytkowania w lutym 2010 r. - wg. oświadczenia pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej. Lokal nr [...] zakupiony został w stanie deweloperskim. Pomiędzy lokalami nr [...] i [...] znajduje się ściana międzylokalowa o grubości ok. 18 cm, pustak akustyczny, dwukrotnie otynkowany. W lokalu nr [...] po zakupieniu wykonano roboty wykończeniowe w łazience polegające na wykonaniu okładzin ceramicznych na ścianach. Wg pełnomocnika inwestora instalacja ciepłej i zimnej wody oraz odprowadzenia kanalizacji były pod tynkiem (niewidoczne). Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej oświadczył, że w lokalu nr [...], w 2014 r., wykonano na przedmiotowej ścianie izolację akustyczną o grubości ok. 4 cm. W łazience lokalu nr [...] znajdują się podłączenia instalacji wodno-kanalizacyjnej do prysznica, umywalki w ścianie międzylokalowej. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] PINB m. [...] nakazał B G doprowadzenie do stanu poprzedniego ściany pomiędzy lokalami nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ na podstawie zebranego materiału ustalił, że instalacja wodno-kanalizacyjna w dniu oddawania budynku do użytkowania wykonana była na ścianie, zaś roboty polegające na jej wkuciu wykonane zostały już po odbiorze lokalu, co potwierdziła podczas oględzin pełnomocnik inwestora. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymanym w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...] nałożono na B G obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji odstępując od nałożenia na B G obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych powołując się na ocenę techniczną przedłożoną zgodnie z ww. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdził, że nie znalazł podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków z uwagi na ocenę rzeczoznawcy. Z oceny tej wynika, że pomimo wykonania ww. robót budowlanych nie występuje pogorszenie parametrów ściany między łazienką lokalu nr [...] i pokojem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa osób ani mienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B M od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. [...] – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w lokalu nr [...] w miejscu obecnej łazienki na ścianie z lokalem nr [...] pierwotnie zaprojektowana została kuchnia. Zdaniem organu odwoławczego z przedłożonej oceny technicznej wynika, że nie wystąpiło pogorszenie izolacji akustycznej pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...], niemniej jednak nie zawiera ona pomiarów faktycznego poziomu dźwięku w lokalu nr [...] w tym zakresie. Ocena ta nie określa w sposób jednoznaczny, czy w wyniku wykonania bruzd w ścianie między lokalami nr [...] i nr [...] i zamontowania w nich instalacji wodno-kanalizacyjnej faktycznie doszło podwyższenia emisji dźwięków w lokalu nr [...] Dodatkowo organ wskazał, że z Polskiej Normy - Akustyka Budowlana Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach - Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach - PN-[...] wynika, że jej zapisy uzależniają poziom dźwięku od rodzaju pomieszczenia - dla pomieszczeń mieszkalnych w budynkach mieszkalnych w dzień jest to 35 dB w nocy - 25 dB zaś w pomieszczeniach kuchni i sanitarnych w mieszkaniach 40 dB zarówno dla pory dziennej jak i nocnej. W ocenie [...] WINB ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. arch. J H powinna zostać uzupełniona stosownymi pomiarami hałasu związanymi z użytkowaniem instalacji wody w ścianie międzylokalowej i odniesieniem ich wyników do w/w normy. Analizując ocenę organ doszedł do wniosku, że jest ona niepełna, ponieważ w sentencji postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazano, że ocena powinna też zawierać określenie wpływu wykonanych robót na lokal mieszkalny nr [...] w zakresie uciążliwości związanej z przenikaniem hałasu z odniesieniem się w ocenie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m. in. § 326 ust. 3, § 326 ust 4 pkt 2 i 3 oraz § 327 ust. 2, zaś ocena takiego odniesienia nie zawiera. Zatem ocena ta nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na przepis § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że "w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych należy unikać takich układów funkcjonalnych, przy których pomieszczenia sanitarne jednego mieszkania przylegają do pokoju sąsiedniego mieszkania (...)".[...] WINB zauważył, że powyższy przepis wskazuje na unikanie takich układów, tym samym nie wyklucza lokalizowania pomieszczeń sanitarnych jednego mieszkania w ścianach międzylokalowych przylegających do pokoju sąsiedniego mieszkania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a. ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mających bezpośredni wpływ na prowadzone postępowanie (ustalenie stron) i wynik sprawy. Ponadto w przypadku, gdy analiza dokumentacji pomiarowej doprowadziłaby do przekonania o konieczności nałożenia określonych robót, to wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy, kiedy przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie o odstąpieniu o nałożeniu obowiązków lub robót, naruszałoby zasadę dwuinstancyjnści. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej ze względu na konieczność uzupełnienia oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. J H o pomiary hałasu związane z użytkowaniem instalacji wody w ścianie międzylokalowej w odniesieniu do wyników normy PN-[...] w sytuacji, gdy rzeczony dowód jest niepotrzebny dla rozstrzygnięcia spawy, a wyjaśnienie tej okoliczności nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem wydana w sprawie ocena techniczna jest spójna, jasna i zawiera kategoryczne wnioski. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą po rozpatrzeniu odwołania B M od decyzji organu I instancji o odstąpieniu od nałożenia na B G obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych – uchylona została w całości zaskarżona decyzja, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji tej skarżący wnieśli skutecznie z zachowaniem ustawowego terminu- sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a. uznając, że sprzeciw nie jest zasadny. W tym miejscu wskazać należy, że w myśl ww. art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak wynika z powyższego, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie rozstrzyga tak jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Istotne przy tym jest, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy, gdyż nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. W niniejszej sprawie dokonując oceny w takim też zakresie, sąd stwierdza, że [...] WINB nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co też organ odwoławczy uczynił wskazując, że należy uzupełnić ocenę techniczną o pomiary, a następnie dokonać ich analizy. Z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. J H wynika, że dokonano pomiaru spornej ściany granicznej, jej wielkości i grubości oraz wielkości wykonanych bruzd w tej ścianie (grubość i długość), a następnie obliczono izolacyjność akustyczną ściany z uwzględnieniem dokonanego jej pocienienia w związku z wykonanymi bruzdami. W efekcie autor oceny technicznej uznał, że na skutek wykonania bruzd pod instalację wodną nie doszło do pogorszenia izolacji akustycznej pomiędzy lokalami oraz że ściana spełnia warunki ochrony akustycznej dla ścian pomiędzy mieszkaniami. W tym miejscu należy wyjaśnić, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego zobowiązano skarżącą do przedłożenia oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych polegających na wykuciu bruzd w łazience lokalu nr [...] w budynku mieszkalnych wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] , w ścianie między lokalami [...] i [...] i zamontowania w nich instalacji wodno-kanalizacyjnej, wraz z określeniem ich wpływu na lokal mieszkalny nr [...] w zakresie uciążliwości związanej z przenikaniem hałasu i odniesienie się w ocenie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m.in. § 326 ust. 3, § 326 pkt 2 i 3 oraz § 327 ust. 2. Z porównania sporządzonej oceny technicznej z treścią postanowienia nakładającego obowiązek jej sporządzenia wynika, że ocena ta nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w postanowieniu. Przed wszystkim nie zawiera odniesienia do wskazanego rozporządzenia, a w szczególności nie zawiera wniosków w zakresie spełnienia wymaganych norm, co słusznie zauważył organ II instancji. Już na marginesie należy zauważyć, że obecna łazienka znajduje się w pomieszczeniu pierwotnie przewidzianym jako kuchnia. Zaś przedłożona ocena techniczna skupia się na izolacyjności akustycznej spornej ściany między lokalami. Nie zawiera zaś żadnych pomiarów hałasu chociażby wywołanych korzystaniem z łazienki i zestawieniem ich i ze wskazaną izolacyjnością akustyczną ściany, czy pomiarów hałasu w sąsiednim lokalu nr [...], a więc jaki stopień hałasu przenika przez ścianę. Zdaniem Sądu dopiero tego typu ustalenia pozwolą na wysunięcie prawidłowych wniosków, co do zapewnienia właściwego, wynikającego z przepisów prawa, dopuszczonego poziomu hałasu z uwzględnieniem charakteru pomieszczeń. Tak więc na obecnym etapie postępowania wnioskowanie w tym przedmiocie jest przedwczesne, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Natomiast dokonanie takich ustaleń na etapie postępowania przed organem II instancji wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego wynikający z art. 136 § 1 k.p.a. i stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że ocena techniczna w zakresie, w którym ocenę przeprowadzono jest spójna, jasna i w zawiera kategoryczne wnioski, jednakże nie zmienia to faktu, że jest niepełna, a wyrażone w niej wnioski należy uznać za częściowe, jako że nie dotyczą poziomu hałasu. Z tego względu wbrew twierdzeniom skarżącej uzupełnienie oceny technicznej o pomiary hałasu ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i jest niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.