VII SA/Wa 2451/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. i Z. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2006r. ([...]) - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2006r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazano wniosek R. i Z. J. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uchylającej decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2005r. (nr [...]) zezwalającej P. w L. na wejście na teren działki nr ew. [...] przy ul. [...] w T., w celu wykonania robót budowlanych dotyczących budowy urzędu [...] na działce nr ew. [...] przy ul. [...] - w części dotyczącej terminu korzystania z sąsiedniej nieruchomości w powyższym celu, zmieniającej wyznaczony termin na nowy termin tj. od [...] maja 2006r. do [...] grudnia 2006r., oraz utrzymującej ww. decyzję w pozostałej części. Pismem z dnia [...] września 2006r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a następnie po ustaleniu - że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została uprzednio zaskarżona przez R. i Z. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargą z dnia 9 maja 2006r. - zawiesił postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazując, że rozstrzygnięcie skargi przez Sąd stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu. Po rozpoznaniu wniosku R. i Z. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. ([...]) utrzymał ww. własne postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko uprzednio zaprezentowane w sprawie. W skardze R. i Z. J. wnieśli o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i 10 kpa. W ocenie skarżących stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędne, bowiem rozstrzygnięcie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Skarżący wskazali, że w orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, który ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W rozstrzyganej sprawie takie przesłanki nie zachodzą, ma nawet miejsce sytuacja odwrotna tj. postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi dotyczy decyzji dotkniętej wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa tzn. niewykonalność tej decyzji istnieje już w chwili wydania, gdyż skarżący nie byli i nie są właścicielami przedmiotowej działki. Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 10 kpa, ponieważ uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, nie informując o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozstrzyganej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, w podstawie prawnej wskazując art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozważyć zatem należało, czy wydanie decyzji orzekającej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zależy od uprzedniego rozpoznania przez sąd administracyjny wcześniej złożonej skargi na tę decyzję i czy rozpoznanie to stanowi dla organu administracji zagadnienie wstępne. Podkreślić trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu normującego wprost zbieg nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem wszczętym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Przepis taki przewidziano natomiast w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -dalej ppsa., w którym ustawodawca ustanowił obowiązek powstrzymania się przez sąd od prowadzenia sprawy, w sytuacji wcześniejszego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie uruchomienia postępowania sądowego. Przy czym przepis ten obejmuje swoją dyspozycją również inne rodzaje postępowań administracyjnych. W przedstawionej sytuacji, po rozstrzygnięciu sprawy przez organ nadzoru, w zależności od wydanego orzeczenia, albo postępowanie sądowe, zainicjowane wcześniej złożoną skargą potoczy się dalej, albo też zostanie umorzone, jeśli z obrotu prawnego zostanie usunięta decyzja wcześniej zaskarżona do sądu. Podobnie zatem winna kształtować się zależność odwrotna tj. dotycząca sytuacji uprzedniego wniesienia skargi do sądu, a następnie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Należy mieć bowiem na uwadze, że celem kontroli sądu jest ustalenie, czy decyzja nie narusza prawa materialnego oraz procesowego, jak również zbadanie czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z art. 134 §1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze, sąd ma obowiązek skontrolować sprawę w całości, z urzędu biorąc pod uwagę ewentualność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jeśli stwierdzi, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Złożenie zatem przez uprawniony podmiot dwóch żądań eliminacji tej samej decyzji administracyjnej tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne, brak jest podstaw do równoczesnego prowadzenia takich postępowań, a postępowanie wszczęte później winno ulec zawieszeniu. Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko organów, iż postępowanie uruchomione wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stanowiło przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania. Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, bowiem organ, przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie prowadził postępowania dowodowego. Z przedstawionych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.