VII SA/Wa 2451/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...][...] Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Prezydenta [...] (dalej jako "[...] Konserwator Zabytków" lub "organ I instancji") na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2014 poz. 1446, ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") w związku z § 2 pkt 1 lit. g) porozumienia z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] , realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a m. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...] z dnia [...].06.2005 r. poz. [...]) z aneksami do tego porozumienia z dnia 1 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...] z dnia 10.08.2006 r. poz. [...] ), 31 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...] z dnia 31.12.07 r. poz. [...] ) oraz z dnia 15 lipca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...] z dnia 17 lipca 2010 r., poz. [...] ) nakazał Miastu [...] wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych w zabytkowym mauzoleum [...] , zlokalizowanym w parku [...] przy ul. [...] w [...] , polegających na: - dezynfekcji powierzchni, oczyszczeniu spękań i uzupełnieniu ubytków tynków, z zastosowaniem pierwotnych technologii - w obrębie frontonu kaplicy; - wykonaniu przeciwwilgociowej izolacji poziomej kaplicy i ogrodzenia, po uprzednim odsłonięciu, oczyszczeniu i zdezynfekowaniu murów fundamentowych; - wykonaniu drenażu wokół kaplicy i ogrodzenia; - oczyszczeniu, zdezynfekowaniu, a następnie pokryciu podkładowym tynkiem wapienno-piaskowym przyziemia kaplicy i podmurówki ogrodzenia. Termin wykonania ww. prac określono do dnia 30 października 2016 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od ww. decyzji złożył Burmistrz Dzielnicy [...] reprezentujący [...] (dalej także jako "odwołujący się" lub "strona"). Wniósł o zmianę treści decyzji organu I instancji w punkcie dotyczącym terminu wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych na dzień 31 maja 2017 r. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że prace konserwatorskie i budowlane konieczne do wykonania zgodnie z decyzją organu I instancji wymagają opracowania dokumentacji projektowej. Czas niezbędny na opracowanie dokumentacji projektowej wraz z niezbędnymi uzgodnieniami oraz przeprowadzenie postępowania przetargowego na wyłonienie wykonawcy robót to około 5 miesięcy od daty podpisania umowy na opracowanie przedmiotowej dokumentacji. Dlatego też wskazany przez organ I instancji termin jest niemożliwy do zrealizowania. Decyzją z [...] września 2016 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2016 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest zabytkowy obiekt, tj. mauzoleum [...] przy ul. [...] jest [...] . Wskazał, że organ I instancji, działając na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przeprowadził w dniu [...] marca 2016 r. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie stanu zachowania ww. obiektu. Podczas oględzin stwierdzono, że właściciel obiektu nie zastosował się w pełni do zaleceń pokontrolnych, wydanych przez [...] Konserwatora Zabytków w dniu [...] października 2014 r. Jak odnotowano, w obrębie przyziemia kaplicy i ogrodzenia skuto zniszczone tynki, pozostawiając te fragmenty murów na wzmożone oddziaływanie czynników atmosferycznych przez okres prawie dwóch lat - co w konsekwencji doprowadziło do znacznego pogorszenia stanu zachowania zabytku. Stan zachowania omawianego zabytku był także przedmiotem opinii konserwatorskiej, sporządzonej w 2014 r. przez dr. hab. [...] . Opisano w niej m.in. spękania warstw barwnych oraz tynków w całej masie w obrębie słupków ogrodzenia oraz ław między słupkami. Jak zaznaczono, świadczyć to może o niestabilności fundamentów ogrodzenia. Odnotowano również spękania i rozwarstwienia części cegieł u podstawy ogrodzenia, jak i występowanie nawarstwień mikrobiologicznych w miejscach spękań. Minister uznał, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych w niej działań, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających destrukcji zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres prac nakazanych w wydanym orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a rodzaj nałożonych na stronę obowiązków mieści się w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Niezwłoczne przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie wskazanym w decyzji jest konieczne. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie naraża je na dalsze działanie czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji autentycznej substancji zabytkowej. W ocenie Ministra nie ma możliwości uwzględnienia w całości żądania odwołującego się, poprzez opóźnienie terminu wykonania nakazanych prac do dnia 31 maja 2017 r. Niemniej jednak, uwzględniając wymóg skutecznego zabezpieczenia obiektu przed okresem zimowym, należy wyznaczyć nowy termin wykonania nakazu, tj. do dnia 30 listopada 2016 r. Wydłużenie terminu - zgodnie z życzeniem strony, tj. do dnia 31 maja 2017 r. wiązać by się mogło z poważnym pogorszeniem stanu zachowania przedmiotowego obiektu oraz spowodować częściową dezaktualizację zakresu postulatów orzeczenia organu I instancji. Wskazane w decyzji prace powinny zostać wykonane przed sezonem zimowym, aby zabezpieczyć obiekt przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych i skutkami wahania temperatury. Prace związane z wykonaniem drenażu terenu wokół zabytku, izolacji przeciwwilgociowej oraz naprawą i konserwacją murów możliwe są do realizacji jedynie w temperaturach dodatnich. Wobec faktu, że w przeciągu niecałych dwóch lat odnotowano znaczne pogorszenie stanu zachowania zabytku niewskazanym byłoby przesunięcie terminu wykonania nakazu o kolejny sezon zimowy. Dlatego też, ze względu na dobro zabytku strona powinna dołożyć starań, aby zastosować się do wydanego nakazu we wskazanym terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Ministra z [...] września 2016 r. w części dotyczącej ustalenia nowego terminu wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych w obiekcie [...] złożyło [...] (dalej: "skarżący"). Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 15 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej w zakresie wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. Zdaniem skarżącego nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia terminu wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych. Organy pominęły, że w 2015 r. zostało wykonane zadaszenie osłaniające miejsce przyszłych prac i robót, a więc nie jest ono obecnie narażone na działanie szkodliwych warunków atmosferycznych, nawet w okresie zimowym. Wykonanie powołanych prac i robót, wymaga zatwierdzenia przez organ I instancji programu prac konserwatorskich ustalającego zakres prac niezbędnych do wykonania, by remont pomógł ochronie zabytku, a nie spowodował jego uszkodzenie. Podstawa tego programu w postaci dokumentacji projektowej jest obecnie przedmiotem zamówienia publicznego, które ma zostać zrealizowane do końca października 2016 r. i będzie stanowiła podstawę wyceny wartości prac możliwych do wykonania. W związku z powyższym, wykonanie tych prac przed terminem wskazywanym w odwołaniu, tj. 31 majem 2017 r. jest niemożliwe z przyczyn formalnych (uzyskanie zgody konserwatora zabytków), organizacyjnych, technicznych i finansowych. Powołując się na powyższe zarzuty i zakres zaskarżenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu w celu wyznaczenia terminu nie wcześniejszego niż dzień 31 maja 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie może skutkować uchyleniem przez sąd administracyjny decyzji organu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robot budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Skarżący w niniejszej sprawie nie kwestionuje wskazanego przez organ I instancji nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, a jedynie wskazany ostatecznie przez organ odwoławczy termin wykonania nakazanych prac. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe prace należy wykonać do dnia 30 października 2016 r. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji w ww. części i wyznaczył nowy termin, tj. do dnia 30 listopada 2016 r. Zgodnie bowiem z ww. przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Powyższe nie satysfakcjonuje jednak skarżącego, który to uważa, że organ odwoławczy winien wskazać termin wykonania przedmiotowego nakazu nie wcześniejszy niż dzień 31 maja 2017 r. Jak bowiem wskazuje skarżący - nakazane przez organ I instancji prace konserwatorskie i budowlane wymagają opracowania dokumentacji projektowej. Dokumentacja projektowa jest obecnie przedmiotem zamówienia publicznego, które ma zostać zrealizowane do końca października 2016 r. W związku z powyższym, wykonanie tych prac przed terminem wskazywanym w odwołaniu, tj. 31 majem 2017 r. jest niemożliwe z przyczyn formalnych (uzyskanie zgody konserwatora zabytków), organizacyjnych, technicznych i finansowych. Wyjaśnić należy, że decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając swoją decyzję w której wyznaczył na dzień 30 listopada 2016 r. ostateczny termin wykonania nakazanych przez organ I instancji prac nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przede wszystkim, na podstawie art. 15 k.p.a. ponownie rozpoznał sprawę w całości zaskarżonego zakresu i zgodnie art. 80 k.p.a. dokonał swobodnej a nie dowolnej oceny zebranego w związku z nią materiału dowodowego. Podjął wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, wyczerpująco zebrał, a następnie ocenił materiał dowodowy, ustalając wszystkie okoliczności faktyczne na których powinno być oparte rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia ostatecznego terminu wykonania przedmiotowych prac. Wbrew zarzutowi skargi nie uchybił tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Minister w przekonywujący i wyczerpujący sposób uzasadnił też swoje rozstrzygnięcie nie naruszając przy tym art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że niezwłoczne przeprowadzenie robót budowlanych w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji jest konieczne. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie naraża go na dalsze działanie czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji autentycznej substancji zabytkowej. W związku z powyższym nie ma możliwości uwzględnienia w całości żądania skarżącego poprzez opóźnienie terminu wykonania nakazanych prac do dnia 31 maja 2017 r. Takie bowiem wydłużenie terminu wiązać by się mogło z poważnym pogorszeniem stanu zachowania przedmiotowego obiektu oraz spowodować częściową dezaktualizację zakresu postulatów orzeczenia organu I instancji. Wskazane w decyzji prace powinny zostać wykonane przed sezonem zimowym, aby zabezpieczyć obiekt przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych i skutkami wahania temperatury. Przedmiotowe prace możliwe są do realizacji jedynie w temperaturach dodatnich. Wobec zaś faktu, że w przeciągu niecałych dwóch lat odnotowano znaczne pogorszenie stanu zachowania zabytku niewskazanym jest przesunięcie terminu wykonania nakazu o kolejny sezon zimowy. Ze względu więc na dobro zabytku skarżący powinien dołożyć starań, aby zastosować się do wydanego nakazu we wskazanym terminie. Tym samym, nie można uznać, że wyznaczenie przez Ministra przedmiotowego terminu jest dowolne i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.