VII SA/Wa 2453/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał J. Ł. rozbiórkę utwardzenia działki nr ew. [...] przy ul. I. w S. wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z pismem I. i W. K. wszczął postępowanie w tej sprawie oraz w dniu 28 maja 2002 r. na działkach nr ew. [...] w S., przeprowadził kontrolę, ustalając, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę utwardzenia terenu działki. Podczas ww. kontroli do protokołu J. Ł. złożył oświadczenie, z którego wynika, że w chwili zakupu działki istniały zarówno domki letniskowe, jak i dom mieszkalny bez dachu, podobnie płyta betonowa wokół stawu. Do protokołu inwestor dołączył oświadczenia sześciu świadków, dotyczące terminu wykonania obiektów na ww. działkach. W ocenie organu I instancji oświadczenia powyższe są nieprecyzyjne, nie określają daty wykonania obiektów. Ponadto oświadczenia te zostały złożone przez osoby nie zamieszkujące z bliskim sąsiedztwie ze wskazaną działką, co budzi wątpliwości organu, co do ich wiarygodności. Ponadto PINB wskazał, że w niniejszej sprawie oświadczenia złożyli właściciele sąsiednich działek, tj. I. i W. K. oraz J. W.. Z tych oświadczeń natomiast wynika, że J. Ł. roboty budowlane obiektów na działkach nr ew. [...] prowadził w latach 2000 do 2001. Działki w dniu ich zakupu przez J. Ł., tj. w czerwcu 2000 r. nie były zabudowane. Potwierdza to akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., w którym na str. 3 w pkt. 2 zapisano, że przy akcie okazano informację o terenie Urzędu Gminy w S. z dnia [...] marca 2000 r. L.dz.[...], stwierdzającą, iż działka nr ew. [...] to teren rolny bez prawa zabudowy, przez który przebiega linia energetyczna 400 kV ze strefą ochronną. Jednocześnie poniżej zapisano, iż strony oświadczają, że działka nr 166/5 nie jest zabudowana. Ponadto w trakcie postępowania I. i W. K. dostarczyli mapę z dnia 17 sierpnia 1997 r. wykonaną przez uprawnionego geodetę, stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r., z której wynika, że na działkach [...] nie istnieją jakiekolwiek obiekty. Wobec stwierdzania ww. rozbieżności stanowisk stron postępowania PINB postanowił przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem świadków. Pomimo wystosowanych zawiadomień na rozprawę w dniu 16 października 2002 r. nie stawił się żaden ze świadków wskazanych przez J. Ł.. Ponadto J. Ł. reprezentowany był na rozprawie przez pełnomocnika, który nie wniósł do sprawy żadnych dokumentów, wyjaśnień i wniosków. W tych warunkach PINB wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. o nakazie rozbiórki dwóch domków letniskowych drewnianych, domu drewnianego o wym. 8,60 x 10,50 m niedokończonego - bez dachu z tarasem betonowym o wym. 3,30 x 10,50 m, betonowej płyty wylanej na działce z trzech stron istniejącego stawu wodnego, podwyższenia działki o wysokość ok. 1,00 m, wykonanego po jej zachodniej stronie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, a który następnie działając w trybie autokontroli wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., którą uchylił decyzje Nr [...] i Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WINB zakwestionował, iż nie umożliwiono inwestorowi legalizacji przedmiotowych budynków oraz nie ustalono w sposób bezsprzeczny terminu realizacji obiektów. PINB ponownie prowadzając postępowanie w tej sprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. dokonał kolejnych oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdził istnienie utwardzenia betonowego wykonanego z trzech stron stawu oraz przez całą długość działki [...] wzdłuż działki sąsiedniej, a inwestor nie dysponuje pozwoleniem właściwego organu na budowę bądź zgłoszeniem. Ponadto organ ustalił, że ww. działka zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wschodniej części gminy S., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. znajduje się w strefie rolniczej R1 (art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ww. planu) oraz przez działkę przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 400kV ze strefą uciążliwości 43 m od osi w obie strony. W ocenie PINB wykonanie utwardzenia działki stanowi naruszenie ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie jest związane z prowadzeniem działalności rolniczej. Działka nie stanowi działki zagrodowej w rozumieniu ustaleń miejscowego planu. Ponadto zgodnie z art. 50 ust. 2 ww. planu lokalizowanie obiektów, sadzenie drzew i wszelka działalność prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu w strefach uciążliwości linii elektroenergetycznej 400kV wymaga uzgodnienia z właściwym Zakładem Energetycznym. Mając na względzie ww. ustalenia organ I instancji stwierdził, że istniejące na działce utwardzenie (wjazd, miejsca postojowe, wybetonowanie wokół stawu) powstało po zakupie przez inwestora działki, tj. po roku 2000, co potwierdzają dokumenty urzędowe (akt notarialny, mapy do celów projektowych) sporządzone przez osoby uprawnione oraz oświadczenia właścicieli działek sąsiednich. Oświadczenia składane przez inwestora są w ocenie organu niewiarygodne, ponieważ były kilkukrotnie zmieniane w zakresie daty wykonania (rozbieżne oświadczenia w protokołach kontroli), jak również świadkowie nie stawili się na rozprawę administracyjną celem potwierdzenia przed organem złożonych wcześniej oświadczeń. Natomiast właściciele działki sąsiedniej ponownie złożyli w dniu 16 czerwca 2010 r. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej potwierdzające, iż obiekty budowlane, staw i utwardzenie zlokalizowane na działce nr ew. [...] w S. powstały po zakupie przez J. L. działki. Oświadczenia te potwierdzają zeznania dwóch dodatkowych świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej do protokołu w dniu 23 czerwca 2010 r. PINB wskazał, że zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego utwardzenie działki wymaga zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto wskazał, że działka nr [...] nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu przepisów, (nie jest przeznaczona pod zabudowę, co wynika z ustaleń miejscowego planu). Dlatego wykonanie utwardzenia wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie PINB katalogu robót zwolnionych z uzyskiwania pozwolenia na budowę nie należy interpretować rozszerzająco, wobec czego zastosowanie ma art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podsumowując organ I instancji stwierdził, że wykonane utwardzenie narusza ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia jego legalizację. Odwołanie od ww. decyzji złożył J. Ł., podnosząc, że postępowanie w tej sprawie toczyło się z naruszeniem art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a organ błędnie zastosował art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie odwołującego się ze składanych oświadczeń wynika, że utwardzenie terenu powstało przed zakupem nieruchomości, z tego względu winien znaleźć zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto miejscowy plan nie ogranicza utwardzania działek rolnych. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedmiotowe roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu na działce rolnej wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w odpowiednim organie administracji architektoniczno-budowlanej. W sytuacji wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki bez prawa zabudowy właściwym jest tryb postępowania przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Nr [...]. WINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wykonanie utwardzenia działki na terenie R1 stanowi naruszenie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie, gdy brak jest możliwości naprawy. Dopiero niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W powyższym przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania zabudowy, w związku z czym zachodziła konieczność wydania nakazu rozbiórki utwardzenia. Orzeczenie przez organ pierwszej instancji ostatecznego środka, jakim jest nakaz rozbiórki, było więc w pełni uzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ nie dokonał ustalenia odnośnie daty wykonywanych robót budowlanych, jak i nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przeze mnie, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto twierdzenie obu organów jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż jeżeli organy te uważają, że na utwardzenie części przedmiotowej działki konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to procedura naprawcza powinna być prowadzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie tak jak zostało to dokonane w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego w zakresie stwierdzonych niezgodności utwardzenia działki z ustaleniami miejscowego planu, przepis planu ma na celu uniemożliwienie powstawanie nowych zagród na terenie przeznaczonym pod wykonywanie funkcji rolniczej. Nie oznacza to, że dotyczy on zakazu wznoszenia obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych związanych z wykorzystaniem gruntów na cele rolnicze. Zakaz zabudowy nie może dotyczyć utwardzenia wjazdu na grunt rolniczy, lub dojazdu do stawu znajdującego się na tym gruncie, zwłaszcza gdy cały teren jest podmokły i wjazd na działkę rolniczą jest możliwy, albo w trakcie mrozów lub długotrwałej suszy. Zapis planu miejscowego nie może uniemożliwić jego właścicielowi korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające na utwardzeniu terenu działki nr [...], podlegają rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zastosowanie określonego trybu rozbiórkowego, czy to z art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, czy też z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uzależnione jest wielu czynników. Może być uzależnione od rodzaju obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, ale też od zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że co do zasady roboty budowlane wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Wyjątki od tej reguły zostały określone w art. 29, przy czym w art. 30 ust. 1 wskazano, które roboty budowlane wymagają uzyskania jedynie zgłoszenia. Ich realizacja bez zgłoszenia podlega rozbiórce na podstawie art. 49b ust. 1. Natomiast, gdy w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli nie z obiektem budowlanym i nie robotami budowlanymi, na które wymagane było zgłoszenie, to do takich robót budowlanych zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem niniejszego postępowania jest samowolnie wykonane utwardzenie terenu działki o charakterze rolnym (utwardzenie terenu gruntu). Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego utwardzenie terenu gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działek budowlanych. W tym ostatnim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5, wykonanie ww. robót budowlanych wymaga dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia. Natomiast ww. reguła nie ma zastosowania w odniesieniu do wykonania utwardzenia gruntu działek rolnych, ponieważ przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do zgłoszeń stanowią wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego też względu na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działki rolnej (jako niewymienionej wśród podlegających zgłoszeniu) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Równocześnie tego rodzaju robót budowlanych nie kwalifikuje się jako wzniesienia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a zatem zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Z tej przyczyny wbrew stanowisku strony skarżącej należy stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo wskazały art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako podstawę prawną do nakazu rozbiórki robót budowlanych polegających na samowolnym utwardzeniu terenu działki rolnej nr [...]. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej organom nie można zarzuć naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organ do stwierdzenia, że przedmiotowe utwardzenie powstało po roku 2000. Okoliczność ta wynika wprost z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2000 r., Rep. A Nr [...], na podstawie którego J. Ł. stał się właścicielem przedmiotowej działki. Jak wynika z treści tego aktu przy jego sporządzaniu okazano informację o terenie Urzędu Gminy w S. z dnia [...] marca 2000 r., L.dz.[...], zgodnie z którą działka nr [...] to teren rolny bez prawa zabudowy, przez który przebiega linia energetyczna 400 kV ze strefą ochronną. Ponadto zapisano w nim także oświadczenie stron, zgodnie z którym działka nr [...] nie jest zabudowana. W takcie postępowania administracyjnego organ administracyjny uzyskał także zeznania świadków, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, potwierdzające, że działka J. Ł. nie była zabudowana. Natomiast oświadczenia przedstawione przez świadków skarżącego (P. G., S. K., D. U., S. K.) nie zostały złożonego pod takim rygorem. A zatem pomimo, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej J. Ł. wskazywał na oświadczenia, z których wynika, iż utwardzenie terenu powstało przed zakupem nieruchomości, to organ prawidłowo powołał się na dowody z dokumentów oraz z zeznań złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że w sprawie rozbieżności stanowisk stron postępowania przeprowadził rozprawę administracyjną, o której celu (wyjaśnienia rozbieżności stanowisk) poinformował strony postępowania, a także świadków strony skarżącej. Na rozprawę tę nie stawił się osobiście skarżący (był reprezentowany przez pełnomocnika) ani jego świadkowie. A zatem choć strona skarżąca miała w trakcie postępowania możliwość wyjaśnienia wszystkich okoliczności to nie skorzystała z tej możliwość. Z tego względu nie można zarzucił organowi braku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ jak wynika z akt sprawy takie działania zostały podjęte. W ocenie Sądu organy administracyjne prawidłowo stanęły na stanowisku, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wschodniej części gminy S., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. znajduje się w strefie rolniczej R1 (art. 18 ust. 1 ww. planu) bez prawa zabudowy. W ustępie 2 art. 18 plan ustala na terenach rolniczych następujące zasady zagospodarowania: 1) wyklucza się intensywne formy produkcji rolnej o technologii zagrażającej środowisku przyrodniczemu oraz lokalizację masztów telefonii komórkowej, 2) w przypadku szklarniowej produkcji roślin nakazuje się stosowanie technologii ogrzewania szklarni zmniejszającej szkodliwy wpływ na środowisko, 3) adaptuje się zabudowę zagrodową, nie wyznaczoną na rysunku planu, z możliwością przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i wymiany budynku na nowy /w tym przebudowy domu mieszkalnego na dwa mieszkania/, wysokość zabudowy 1 kondygnacja z poddaszem użytkowym; obszar, na którym dopuszcza się rozbudowę przyjmuje się jako działkę o wielkości max.3000 m2, z zabudową zagrodową i mieszkaniową istniejącą na tym terenie, 4) dla terenów R ustala się produkcję rolniczą, dla terenów R1 użytkowanie rolnicze /ochrona krajobrazu rolniczego w sąsiedztwie KPN/, 5) dopuszcza się budowę urządzeń nawadniających uprawy rolne wraz z ich zasilaniem w energię elektryczną oraz inwestycje wymienione w art. 40 ust. 3, 6) ustalenia dotyczące ochrony stanowisk archeologicznych wg art. 33. Jak wynika zatem z ww. ustaleń, plan ściśle warunkuje sposób zagospodarowania gruntów rolnych, wykluczając nową zabudowę tych terenów z wyjątkiem zabudowy mającej przeznaczenie rolnicze, lub też adaptację zabudowy dotychczasowej. Zgodzić się trzeba z organem, że nie jest możliwe utwardzenie terenu działek rolniczych, gdyż ten rodzaj nowej (nie adaptowanej zabudowy) nie mieści się w żadnym z wymienionych punktów. Nie mógł tym samym znaleźć akceptacji argument skarżącego, że może sobie zapewnić wykonywanie funkcji rolniczych na tym terenie tylko przez wykonanie dojazdu utwardzonego, gdyż teren jest podmokły, skoro plan nie przewiduje budowy dróg utwardzonych na terenach rolnych. Również w odniesieniu do argumentu, że wykonanie nakazu usunięcia betonowego obramowania zbiornika wodnego może spowodować zalanie niżej położonych działek nie mogło być przeszkodą w wydaniu decyzji przywracającej budowlany porządek prawny na działkach skarżącego, gdyż dotyczy przyszłego prawidłowego wykonania decyzji obciążającej skarżącego. Ponadto z akt sprawy wynika, że przez działkę nr [...] przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 400 kV ze strefą uciążliwości 43 m od osi w obie strony. Z tych względów organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że utwardzenia ww. działki stanowi naruszenie ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie jest związane z prowadzeniem działalności rolniczej, a działka nr [...] nie stanowi działki zagrodowej w rozumieniu ustaleń miejscowego planu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.