VII SA/Wa 2453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na montaż paneli fotowoltaicznych oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] z siedzibą w [...] jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wydania skarżącej pozwolenia na montaż paneli fotowoltaicznych na budynku przy ul. [...] w [...], ujętym w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] i położonym na obszarze historycznego układu urbanistycznego Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca - właścicielka budynku przy ul. [...] w [...], w dniu 25 stycznia 2017 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (delegatura w [...]) z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zamontowanie urządzeń (paneli) fotowoltaicznych na dwuspadowym dachu budynku, w sposób określony w projekcie. Organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na montaż paneli fotowoltaicznych na dachu budynku. Organ podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie takich działań przy zabytku, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projektowana inwestycja polegająca na montażu od strony fasady budynku (ul. [...]) "obcego stylistycznie elementu technicznego", zaburzy proporcje budynku, którego sylwetka swoimi proporcjami, wystrojem i stylem, przedstawia trend w architekturze industrialnej z II połowy XIX w. ma ziemiach Królestwa Polskiego ("podniesie" obiekt budowlany o 10-15 cm na kalenicy), co negatywnie wpłynie na wygląd zabytkowego historycznego założenia urbanistycznego Miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1957 r. (pod nr [...]). Organ podkreślił, że pięciokondygnacyjny budynek skarżącej nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, niemniej jednak podlega ochronie konserwatorskiej jako element historycznego układu urbanistycznego (art. 3 pkt 12 ustawy). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m. in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Ustosunkowując się do złożonej przez inwestora wizualizacji montażu takich samych urządzeń na budynku przy ul. [...], który również jest położony na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, organ I instancji stwierdził, że ten budynek ma całkiem inne gabaryty (budynek parterowy w otoczeniu wyższej zabudowy) i znajduje się w tylnej części nieruchomości (jest niewidoczny od ulicy Dobrzeckiej). W odwołaniu od tej decyzji [...] z siedzibą w [...] podniosła, że panele (solary słoneczne), o wysokości ok. 10 cm, nie będą widoczne z ulicy i ich instalacja nie będzie miała zauważalnego wpływu na wygląd budynku. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2017 r. , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że organy konserwatorskie są zobowiązane do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt 2 i pkt 3 ustawy). W ocenie Ministra, uzasadnienie odmowy wydania skarżącej pozwolenia na montaż paneli fotowoltaicznych na obiekcie budowlanym będącym elementem zabytkowego założenia urbanistycznego jest zasadne i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Zamocowanie paneli fotowoltaicznych na połaci dachu budynku, od strony ulicy [...], na otwarciu osi widokowych, wpłynęłoby negatywnie na wygląd całej pierzei, obniżając wartości historycznego obszaru. Organ dodał, że [...] powinna rozważyć montaż paneli na dachu od strony podwórza nieruchomości. [...] z siedzibą w [...] w skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2017 r. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie "podstaw i przesłanek" odmowy wydana skarżącej pozwolenia na montaż paneli na budynku oraz "niedostateczne" uzasadnienie decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że projektowana inwestycja zauważalnie wpłynie na ogląd budynku widoczny od jego fasady i stwierdziła, że panele nie będą widoczne z ulicy, ponieważ "są kładzione praktycznie na płasko". Strona skarżąca podkreśliła, że budynek w 2015 r. został odnowiony i panele stanowiły "uzupełnienie" jego "nowoczesnego" wyglądu. Jej zdaniem, panele wewnętrzne, na które organ wyraził zgodę, będą bardziej widoczne z ulicy niż panele od strony zewnętrznej, ponieważ musiałby zostać zamontowane w kierunku południa, a więc z odchyleniem ok. 30% (żeby uniknąć zacienienia). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi [...] rozwinęła powyższe zarzuty. Przede wszystkim stwierdziła, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący zaskarżonej decyzji, nie ustosunkował się do jej argumentów odnośnie braku negatywnego wpływu inwestycji na estetykę budynku, nie wyjaśnił, dlaczego zezwolił na montaż paneli na innym budynku również wpisanym do rejestru zabytków. Skarżąca dodała, że organ nie wziął pod uwagę, że panele miałyby być wykonane nowoczesną metodą, a ich koszt oscyluje w granicach ok. 300 000 zł. Panele spowodowałyby redukcję emisji CO2 oraz poprawę wizerunku miasta. W okresie "opadowym" Kalisz jest w czołówce miast o najbardziej zanieczyszczonym powietrzu. Miasto wprowadziło obecnie dotacje do 80% do zmiany ogrzewania na ekologiczne. Tym bardziej takie inwestycje jak ta powinny być wspierane przez organy administracji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W zaskarżonej do Sądu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na montaż na dachu budynku skarżącej, od strony fasady, paneli fotowoltaicznych. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przez niedostateczne wykazanie i uzasadnienie zaistnienia podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na montaż paneli. Zdaniem spółki, zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczającej i przekonującej argumentacji, organ nieprawidłowo ocenił istotne w tej sprawie okoliczności. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do przyjęcia, aby zaskarżone rozstrzygniecie Ministra nie mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza, co prawda, dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Organ przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na podejmowanie określonych działań przy zabytku jest bowiem obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki udzielenia pozwolenia i do wyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska. Organy wzięły pod uwagę, że budynek jest elementem chronionego układu urbanistycznego Miasta [...] i w sposób dostateczny wyjaśniły, dlaczego uznały, że montaż paneli (od fasady budynku) spowoduje "podniesienie" budynku i w ten sposób zmieni wygląd zabytku wpisanego do rejestru, co negatywnie wpłynie na ten układ. Należy przypomnieć, że historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy). Okoliczność, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie pozbawia ochrony pojedynczego budynku, stanowiącego element tego układu. Inny jest oczywiście zakres takiej ochrony jako elementu układu urbanistycznego, niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków. W pierwszym przypadku ochrona jest podyktowana współzależnością pomiędzy cechami danego elementu, a wartością zabytkową układ urbanistycznego. Zakres ochrony budynku uzależniony jest zatem od zachowania wartości chronionych zespołów urbanistyczno-architektonicznych (por. np. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 427/12 i z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2684/17). Z tego wynika, że całkowicie nieuzasadnione są sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 7 , art. 11 k.p.a. W odniesieniu do zrzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że w myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów (organ wyjaśnił, dlaczego uznał, że spornej inwestycji nie można porównywać do innej inwestycji znajdującej się w obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej oraz dlaczego uznał, że planowane przez spółkę zamierzenie nie jest do pogodzenia z ochroną zabytku z uwagi na zmianę wyglądu budynku). Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów. Sąd orzekający w tej sprawie nie jest uprawniony do odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących montażu paneli fotowoltaicznych od podwórza nieruchomości, ponieważ nie jest on objęty zaskarżoną decyzją. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.