VII SA/Wa 2454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...], którą organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącej o zamiarze wykonania budowy obiektów uznawanych za obiekty małej architektury. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 5 lipca 2018 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Rejon w [...] z siedzibą w [...] zgłosiła do Starosty [...] zamiar budowy 3 sztuk aluminiowych masztów flagowych o wysokości 6 metrów, na nieruchomości położonej w [...], ul. [...], stanowiącej działkę nr ewid. [...]. Do zgłoszenia strona dołączyła szkic sytuacyjny, opis rodzaju i sposobu wykonania robót, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niezbędne uzgodnienia. 3. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw dotyczący ww. zgłoszenia. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."). Organ uznał, że do budowy trzech aluminiowych masztów flagowych o wysokości 6 metrów na wskazanej nieruchomości wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W katalogu robót budowlanych nie wymieniono budowy masztu flagowego. Próba zakwalifikowania masztu do obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4 pr.bud.), a więc niewielkich obiektów, jest w ocenie organu niedopuszczalną rozszerzającą interpretacją przepisów. W konsekwencji, na podstawie art. 3 pkt 3 pr.bud. – maszt flagowy należy zaliczyć do kategorii budowli, tzn. obiektów budowlanych nie będących ani budynkami, ani obiektami małej architektury. Przedmiotowy obiekt podlega zatem reżimowi określonemu w art. 28 pr.bud., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. 4. Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z 20 lipca 2018 r. złożyła skarżąca. Uzasadniając swoje stanowisko strona wyjaśniła, że użycie w definicji obiektu małej architektury zwrotu "w szczególności" oznacza, że ustawodawca nie stworzył zamkniętego katalogu obiektów małej architektury, wskazał tylko przykładowe obiekty. Natomiast podstawowym kryterium uzależniającym zakwalifikowanie danego obiektu do wskazanej kategorii jest określenie "obiekty niewielkie". Nieostra definicja "obiektu małej architektury" powoduje zatem, że należy dokonywać interpretacji tego wyrażenia dla każdego obiektu i stanu faktycznego biorąc pod uwagę indywidualne jego cechy, tj. wielkość, ciężar konstrukcji, a także usytuowanie w konkretnej przestrzeni. 5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Wojewoda [...] podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że dla objętego zgłoszeniem zamierzenia konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co nie oznacza uniemożliwienia realizacji przedmiotowego zamierzenia. Po dokonaniu szczegółowej analizy zgłoszenia oraz zarzutów przedstawionych w odwołaniu, Wojewoda [...] wyjaśnił, że w art. 29 pr.bud. zamieszczono zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 28 pr.bud. zasady, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z kolei, w art. 30 ust. 1 pr.bud. zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków wymienionych w art. 29 pr.bud., które podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 1 pr.bud. obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami albo obiekt małej architektury. Natomiast przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, a także posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące do rekreacji codziennej i utrzymania porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 pr.bud.). Powyższe oznacza, że maszt flagowy nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury. Bezsporny jest także fakt trwałego związania planowanych obiektów z gruntem, gdyż wprost wynika to z karty informacyjnej załączonej do zgłoszenia, w której wskazano, że maszty mocowane będą na fundamentach betonowych. W konsekwencji organ uznał, że inwestycja polegająca na budowie trzech masztów flagowych stanowi wykonywanie robót budowlanych, których realizacja nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na mocy wyjątków wymienionych w art. 29 pr.bud. Dlatego też zasadnym było wniesienie sprzeciwu. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z dnia 19 września 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. Skarżąca wniosła ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przyjęcie, że maszt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., chociaż materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na takie przyjęcie; przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 4 pr.bud. związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 pr.bud. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że maszt flagowy nie może zostać zaliczony do kategorii obiektów małej architektury oraz przyjęcie, że budowa masztu flagowego wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż wykładnia przepisów prowadziła do odmiennych wniosków i nakazywała zaliczenie masztu do kategorii obiektów małej architektury. 7. Odpowiadając w dniu 23 października 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. Sąd uznał, że stanowisko organów administracji przyjęte w sprawie jest w pełni poprawne zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i przeprowadzenia wykładni właściwych przepisów oraz ich zastosowania w sprawie. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że aluminiowe maszty flagowe o wysokości 6 metrów stanowią obiekty małej architektury. Już planowana wysokość masztów kłóci się z użytym w art. 3 pkt 4 pr.bud. wyrażeniem "niewielkie obiekty". Przykłady obiektów wskazane w powołanym przepisie rzeczywiście i konsekwentnie odnoszą się do obiektów o względnie niewielkich wymiarach. Prawidłowe jest również zakwalifikowanie przez organy administracji masztów flagowych jako budowli. Art. 3 pkt 3 pr.bud. wskazuje, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak np.: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe itd. Ustawodawca wyraźnie zatem uznaje wysokie konstrukcje, takie jak maszty antenowe, za budowle. Maszty flagowe nie są wprost wymienione w przepisach Prawa budowlanego, ale ich konstrukcja i funkcja w pełni uzasadniają zastosowanie rozumowania per analogiam. Należy więc przyjąć, że maszty flagowe nie są – z oczywistych powodów – budynkami, ale także ze względu na wymiary nie można uznać ich za obiekty małej architektury. Warto również zauważyć, że identyczny wniosek wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane określającego kategorie obiektów budowlanych. Kategorią XXIX objęte są bowiem "wolnostojące kominy i maszty", przy czym w tym zakresie przepis ustawy nie wprowadza dookreślenia, że może odnosić się wyłącznie do masztów antenowych, a nie do masztów flagowych. Przedstawione stanowisko jest w pełni podzielane przez sądy administracyjne. Wskazuje się, że maszty flagowe nie mogą być uznane za obiekty małej architektury (patrz: orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych – wyrok WSA w Gliwicach z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 355/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Go 78/19). W wielu innych orzeczeniach przyjmuje się natomiast stanowisko, że nie może budzić wątpliwości obowiązek uzyskania dla planowanego masztu flagowego pozwolenia na budowę (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 366/17 oraz z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2106/17, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 863/18). Biorąc pod uwagę powszechne obecnie stanowisko sądów administracyjnych, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że nie ma powodu, aby podzielić opinię wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 210/15, że "sposób montażu, a także łatwość demontażu (...) świadczą o tym, że maszt flagowy może być traktowany jako obiekt małej architektury nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Należy również zauważyć, że sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 pr.bud. nie oznacza ostatecznej niedopuszczalności budowy przedmiotowych masztów flagowych. Zakwestionowanie zgłoszenia nie stanowi bowiem przeszkody dla przygotowania przez skarżącą projektu budowlanego odpowiadającego wymogom właściwych przepisów i złożenia przez skarżącą wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy, organ nie zakwestionował co do zasady planowanej inwestycji skarżącej, a jedynie sposób zapewnienia jej przymiotu zgodności z prawem. 10. Odnosząc się ponadto do pozostałych zarzutów wyrażonych w skardze, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw, aby uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło od naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd uznał zarzuty odnoszące się do art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. za bezzasadne. Stanowisko skarżącej stanowi zatem wyłącznie polemikę z rozstrzygnięciem organu, a nie uzasadnienie rzeczywistego braku ustalenia istotnych okoliczności faktycznych. 11. Mając na uwadze przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe, a skarga niezasadna. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.