VII SA/Wa 2455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędzia WSA Andrzej Siwek Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi M. J. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] września 2021 r., dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] września 1998 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał skarżącemu pozwolenie na rozbudowę sklepu ogólnospożywczego przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] w [...]. Na skutek wniosku S. Z., W. Ś. decyzją znak: [...] z [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1998 r. GINB decyzją znak: [...] z [...] marca 2017 r., po przeprowadzeniu na wniosek skarżącego postępowania nadzwyczajnego, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją znak: [...] z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2017 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1653/17 oddalił skargę na decyzję GINB z [...] maja 2017 r. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone, wobec czego stało się prawomocne z dniem [...] maja 2018 r. Wnioskiem z 16 października 2020 r. skarżący ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu tego wniosku skarżącego, postanowieniem znak: [...] z [...] czerwca 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał, że z treści art. 157 § 2 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Podkreślił, że przeszkodą wszczęcia są m.in. "inne uzasadnione przyczyny", przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Dalej GINB wskazał, że z art. 16 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji administracyjnych, która oznacza, że ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie, pociąga za sobą sankcję nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Oceniając na tle powyższych rozważań dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego GINB stwierdził, że skarżący złożył po raz drugi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. Wcześniejsze postepowanie w tej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] maja 2017 r., która została osądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2018 r. Powyższe okoliczności, w ocenie GINB, stanowią negatywną przesłankę do wszczęcia żądanego przez skarżącego postępowania, określoną w art. 61a § 1 k.p.a. Ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. prowadziłoby w istocie do wydania decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pismem z 13 lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do GINB o ponowne rozpatrzenie sprawy. GINB, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem znak: [...] z [...] września 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2021 r. Organ w całości podzielił ustalenia faktyczne i prawne wskazane w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r., uznając, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż sprawa została już wcześniej zakończona ostateczną i prawomocną decyzją. Ponadto GINB odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności, że dopuszczalne jest ponowne prowadzenie postępowania, gdyż żądanie oparte jest na innej argumentacji faktycznej i prawnej, wyjaśnił, że we wniosku z 16 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. skarżący podniósł zarzuty związane z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodą właściciela sąsiedniej działki na zabudowę. Te same zarzuty zostały podniesione w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] maja 2017 r. Ponadto GINB wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ dokonuje kontroli decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek z 156 § 1 k.p.a. niezależnie od zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, a także decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP i art. 8 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwym jest stwierdzenia nieważności decyzji pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania, jeżeli decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które spowodowało utrzymanie w mocy decyzji, która wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której jednostka (skarżący) nabyła uprawnienia, pomimo istnienia przesłanek i systemowej wykładni przepisu pozwalającej na utrzymanie decyzji dotyczącej skarżącego w mocy, a tym samym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie GINB jest prawidłowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...]. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem skarżącego z 16 października 2020 r. (uzupełnionym pismem z 1 kwietnia 2021 r., dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody), było już prowadzone i zakończyło się pozostającą w obrocie prawnym, ostateczną i prawomocną decyzją GINB z [...] maja 2017 r., znak: [...]. Biorąc pod uwagę zakres ww. wniosku skarżącego (w związku z którym wydane zostało zaskarżone postanowienie), a także zawartość akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe; wydane zostało w oparciu o prawidłowo ustalony stan sprawy i właściwą wykładnię ww. art. 61a § 1, a także art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Sąd stwierdza przy tym, że prawidłowo GINB uznał, że zasadnicze znaczenie w tej materii w niniejszej sprawie ma to, że decyzja kwestionowana przez skarżącego (Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r.), była już poddana weryfikacji we wskazanym trybie nadzorczym, co więcej - zapadła w tej sprawie ostateczna i prawomocna decyzja. Z wniosku skarżącego GINB wszczął i prowadził postępowanie nadzorcze dotyczące ww. decyzji Wojewody [...]; w konsekwencji decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2017 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności przywołanej powyżej decyzji Wojewody. Decyzja GINB z [...] maja 2017 r. poddana następnie została kontroli Sądu; w wyniku tej kontroli WSA w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1653/17 oddalił skargę skarżącego; wyrok ten jest prawomocny. Powyższe wymagało uwzględnienia w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, że żądanie wszczęcia dotyczy sprawy już raz (merytorycznie – co do istoty) rozstrzygniętej. Zważyć trzeba w tej kwestii na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która to wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione lub unieważnione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. W konsekwencji decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Wobec wniosku zmierzającego do wszczęcia po raz kolejny postępowania w tej samej sprawie, zastosowanie musi więc znaleźć art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej; wobec powyżej poczynionych uwag - ta sama sprawa administracyjna nie może być bowiem rozstrzygana kilka razy. W tym przypadku bezsporne jest, że sprawa przedstawiona przez skarżącego we wniosku z 16 października 2020 r. została już rozstrzygnięta merytorycznie, a decyzja kończąca ostatecznie to postępowanie pozostaje w obrocie prawnym (nadto – została uznana przez Sąd za zgodną z prawem). W tej sytuacji prawidłowo GINB odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku skarżącego wskazując na wystąpienie przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" z art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającej skuteczne zainicjowanie postępowania administracyjnego. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że skarżący ww. wnioskiem z 16 października 2020 r. zażądał wszczęcia "sprawy" tożsamej (przedmiotowo i podmiotowo, tj. dotyczącej tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych) z rozstrzygniętą decyzją GINB z [...] maja 2017 r. Z treści tej decyzji, zarówno z jej sentencji jak i uzasadnienia, wynika bowiem, że dotyczy ona legalności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., którą na wniosek S. Z. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1998 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na rozbudowę sklepu ogólnospożywczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Tego też dotyczy żądanie skarżącego zawarte w piśmie z 16 października 2020 r. Rację ma przy tym GINB wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku oraz, że przedmiotem tej oceny nie jest zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a., staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji. W efekcie tych uwag GINB prawidłowo wywiódł o tożsamości przedmiotowej obu ww. spraw (z wniosku skarżącego z 16 października 2020 r. i zakończonej ww. decyzją GINB z [...] maja 2017 r.). Tym bardziej jeśli dodatkowo zważy się także na to, że w omawianym trybie nadzorczym ważny jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ten nie mógł ulec zmianie po wydaniu ostatecznej decyzji GINB z [...] maja 2017 r. Niejako na marginesie Sąd zauważa natomiast, że zarówno w obecnym podaniu zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody, jak i w podaniu, które uruchomiło postępowanie w tym trybie, następnie zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] maja 2017 r., podniesiono te same okoliczności, dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na zabudowę. Zatem obecny wniosek skarżącego nie zawiera żadnych nowych zarzutów, a to tylko wzmacnia ocenę wyrażoną w sprawie na obecnym jej etapie co do tożsamości przedmiotowej obu analizowanych spraw. W końcu, Sąd wyjaśnia, że skoro wszczęcie (po raz kolejny) i prowadzenie postępowania w trybie nadzorczym, dotyczącym legalności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. okazało się niedopuszczalne, nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa, które w takiej sytuacji w ogóle nie znalazły (i nie mogły znaleźć) zastosowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP. Wskazywany w tym też kontekście przez skarżącego "znaczny upływ czasu od wydania skarżonej decyzji, który powinien spowodować odmowę jej unieważnienia", nie mógł więc mieć żadnego znaczenia prawnego; mógł być natomiast brany pod uwagę zarówno w postępowaniu nadzorczym Wojewody [...], dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 1998 r., jak i w postępowaniu GINB dotyczącym legalności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. Z uwagi na formalny charakter obecnie skarżonego przez skarżącego orzeczenia, dotyczącego wyłącznie dopuszczalności uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody, kwestia ta w tej sprawie nie była natomiast "istotna". Z tej samej przyczyny, żadnego znaczenia prawnego nie miała również zmiana prawa wprowadzona do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r., w ramach której ustawodawca w art. 37b wprowadził zasadę, w myśl której nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Z przyczyn natomiast powyżej już przedstawionych Sąd nie stwierdził zaś naruszenia art. 16 i art. 107 § 3 k.p.a. uznając, że zaskarżone postanowienie zawiera właściwą argumentację faktyczną i prawną. W tych warunkach, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.