VII SA/Wa 2456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. oddala skargę, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pani A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...].07.2015 r., znak: [...], nakazującej Pani A. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej przy ul. L. w miejscowości W., gm. W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, iż PINB w L. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2013 r. nakazał Pani C. J. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej przy ul. L. w W. Następnie organ powiatowy w dniu [...].08.2014 r. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2013 r. Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2014 r. PINB w L. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...].10.2013 r. i nakazał Pani A. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej przy ul. L. w W. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia [...]WINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...].11.2014 r., na mocy której uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie uchylenia decyzji PINB w L. nr [...] z dnia [...].10.2013 r. W dalszej kolejności [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...].12.2014 r. stwierdził nieważność decyzji PINB w L. nr [...] z dnia [...].10.2013 r., znak: [...]. W dniu [...].07.2015 r. organ powiatowy wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].07.2015 r., którą nakazał Pani A. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej przy ul. L. w miejscowości W., gm. W. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła Pani A. B. Rozpatrując w tych realiach niniejszą sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. jest prawidłowa. Następnie organ odwoławczy przypomniał organ wydając decyzję nr [...] z dnia [...].12.2014 r. stwierdzającą nieważność decyzję PINB w L. nr [...] z dnia [...].10.2013 r. wykazał, iż organ powiatowy w toku prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją naruszył w sposób rażący przepisy prawa procesowego. Wskazano przede wszystkim, iż organ powiatowy nie ustalił czy działka nr ew. [...], na której wykonano ogrodzenie jest działką zabudowaną innymi obiektami budowlanymi. Organ wojewódzki wyjaśnił, iż ustalenie ww. kwestii ma istotne znaczenie z punktu widzenia trybu, jaki winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto [...]WINB zauważył, iż organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania nie ustalił charakteru drogi, od strony której wykonano ogrodzenie, a co za tym idzie nie dokonał jej kwalifikacji. W dalszej kolejności organ wojewódzki wskazał na niekompletność materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym ustalenia właściciela działki stanowiącej ww. drogę. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż organ powiatowy w toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy wziął pod uwagę ww. rozważania organu odwoławczego i uzupełnił materiał dowodowy w wymaganym zakresie. Wskazano, iż PINB w L. pismem z dnia 09.03.2015 r. zwrócił się do Urzędu Gminy W. z zapytaniem o status działki, na której położona jest droga, od której wybudowane zostało przedmiotowe ogrodzenie. Z pisma Urzędu Gminy W. z dnia 13.03.2015 r. wynika, iż do działki nr ewid. [...], położonej przy ul. L. przylegają dwie ulice, tj. ulica L. - działka o nr ewid. [...] i ulica bez nazwy - działka o nr ewid. [...] (ulica boczna od ulicy L.). Obydwie ulice posiadają status dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a ich zarządcą jest Wójt Gminy W. Wobec powyższego stwierdzono, iż PINB w L. w sposób bezsprzeczny ustalił status drogi, przy której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie. Odnosząc się do kwestii własnościowych, dotyczących działki, od strony której zlokalizowane jest ogrodzenie wskazano, iż znajduje się ona we władaniu Urzędu Gminy W. Ponadto organ powiatowy wskazał, iż działka o nr ewid. [...] jest działką zabudowaną. W związku z powyższym w ocenie [...]WINB PINB w L. dokonał dodatkowych ustaleń w zakresie wskazanym w decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...].12.2014 r. i tym samym uzupełnił materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż wobec powyższych ustaleń organ powiatowy zasadnie zastosował do stanu faktycznego tryb postępowania określony w art. 51 Prawa budowlanego. Z wykładni systemowej ww. ustawy wynika, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy nie ma innej (mniej restrykcyjnej) możliwości doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Prowadząc postępowanie w oparciu o tryb art. 50-51 Prawa budowlanego organ powiatowy jest zobowiązany zbadać wykonane prace pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi (w tym techniczno - budowlanymi), jak też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji "(...) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W oparciu o ten przepis organ I instancji nakazał Pani A. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej przy ul. L. w miejscowości W., gm. W. PINB w L. przed nałożeniem obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia w ramach postępowania wyjaśniającego wykazał, że w sprawie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa co skutkować musi nakazem rozbiórki. Organ powiatowy ustalił, że istnienie przedmiotowego ogrodzenia w aktualnym stanie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia nr [...] z dnia [...].09.2013 r. wydanego przez Wójta Gminy W. "zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) na obszarze wsi W. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 roku ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2002 roku działka o nr [...] we wsi W., gmina W. przeznaczona jest (...) w części pod projektowaną drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2KD, która w liniach rozgraniczających wynosi 10,0 m. Zgodnie z Rozdziałem IV Przepisy szczegółowe w zakresie obsługi komunikacyjnej § 18 ust. 8 ww. planu : Ogrodzenia działek budowlanych i innych nieruchomości nie mogą przekraczać wyznaczonych linii rozgraniczających dróg (ulic)". Z ww. postanowienia wynika ponadto, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie uwzględnia poszerzenia drogi dojazdowej, oznaczonej w wyżej powołanym planie symbolem 2KD. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy informują, iż przedmiotowe ogrodzenie utrudnia ruch samochodowy. Wskazano, iż art. 51 Prawa budowlanego przewiduje kilka możliwości doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.07.2004r. 7/1V SA 279/03, niepubl.) ,,(...) nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem". Organ I instancji ostatecznie słusznie uznał, iż należy zastosować w przedmiotowej sprawie pkt 1 ust. 1 omawianego przepisu, tj. nakazać rozbiórkę. Nakazanie inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego byłoby de facto nakazaniem rozbiórki wykonanego ogrodzenia, zaś nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy spornym ogrodzeniu nie usunęłoby stanu niezgodności co do jego usytuowania. W świetle powyższego stwierdzono, że jedyną możliwością jest nakazanie rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej przy ul. L. w miejscowości W., gm. W. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu [...]WINB wskazał, że organ powiatowy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest od strony działki o nr ewid. [...] to nie ulega wątpliwości, iż ogrodzenie to znajduje się od strony działki o nr ewid. [...], która także posiada status drogi wewnętrznej, zarządzanej przez Wójta Gminy W. Powyższe pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia gdyż przedmiot postępowania nie budzi wątpliwości i jest nim ogrodzenie wykonane na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. L. w W. W odniesieniu do zarzutu wydania przez organ powiatowy nakazu rozbiórki osobie niebędącej inwestorem wskazano, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestorem przedmiotowego ogrodzenia była Pani A. B. W ocenie organu próba uchylenia się skarżącej od odpowiedzialności za wykonanie przedmiotowego ogrodzenia i obarczenia tą odpowiedzialnością Panią C. J. jest - w świetle zebranego materiału dowodowego - nie do zaakceptowania. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na te decyzję złożyła A. B. W skardze przedstawiła przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazują na liczne nieprawidłowości w działaniu szczególne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Poza tym wskazała, iż została wprowadzona w błąd przez pracowników organu architektoniczno-budowlanego poprzez udzielenie informacji o legalności budowy ogrodzenia bez konieczności dokonywania zgłoszenia. Podkreśliła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego w kwestii niezgodności z prawem zrealizowanej inwestycji. Zarówno w zakresie niezgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i sąsiedztwa z droga publiczna. Zdaniem Skarżącej postępowanie organów nadzoru świadczy o ich tendencyjności. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowana w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zasadność orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w chwili realizacji inwestycji wybudowanie ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej dostępnej nieograniczonej liczbie osób wymagało dokonania stosownego zgłoszenia. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji uległ zmianie przepis dotyczący konieczności dokonania zgłoszenia w przypadku budowy ogrodzenia, jednakże z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wynika, że do spraw wszczętych a nie zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Okoliczność, iż przedmiotowa działka była zabudowana powodowała, że ogrodzenie to należało traktować jako urządzenie budowlane a nie obiekt budowlany. Z tego powodu zastosowanie w sprawie miał art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem okolicznością przesądzającą o konieczności rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodność jej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) na obszarze wsi W. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 roku ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2002 roku działka o nr [...] we wsi W., gmina W. przeznaczona jest w części pod projektowaną drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2KD, która w liniach rozgraniczających wynosi 10,0 m. Zgodnie z rozdziałem IV przepisy szczegółowe w zakresie obsługi komunikacyjnej § 18 ust. 8 ww. planu : Ogrodzenia działek budowlanych i innych nieruchomości nie mogą przekraczać wyznaczonych linii rozgraniczających dróg (ulic). Z zapisów tych wynika sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zrealizowane ogrodzenie znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie drogi. Nie ma więc możliwości aby zrealizowaną inwestycję doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w zakresie zgodności z przepisami planistycznymi. Okoliczność ta powodowała konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące udzielenia wadliwych informacji przez organy jak też niewątpliwie mało sprawne prowadzenie postępowania przez organ I instancji nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia z powodu oczywistej i nieusuwalnej sprzeczności inwestycji z przepisami prawa. Oceny tej nie zmienia również słabość uzasadnienia organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.