VII SA/Wa 2456/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania I. S. ("skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], nakazującej skarżącej oraz K.S. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,70m x 5,50m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się m.in. budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym przykrytym blachą trapezową o wymiarach 3,70m x 5,50m. Jak ustalił PINB budynek zrealizowano samowolnie w drugiej połowie lat 80. XX w. Decyzją z dnia [...]czerwca 2015 r., Nr [...], PINB, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nakazał skarżącej i K.S. wykonanie rozbiórki ww. budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...],[...]WINB uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. PINB, na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał skarżącej i K. S. wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność budynku gospodarczego. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ stwierdził, że skoro wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji nie został spełniony słusznie stwierdzono, że przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Budowa obiektu bez koniecznego zgłoszenia, w pierwszej kolejności, oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie przez PINB w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego, a dokładnie art. 49b ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Choć obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku wskazując na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo organ pierwszej instancji wywiódł, że skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie leśnym (wypis z rejestru znajdujący się w aktach sprawy) niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło samoistną przesłankę uniemożliwiającą organowi stopnia powiatowego wdrożenie procedury legalizacyjnej. W ocenie [...]WINB w niniejszej sprawie bezcelowym byłoby, w świetle przedstawionych wyżej naruszeń, żądanie od właściciela nieruchomości przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. skoro ten etap postępowania nie mógł zostać przeprowadzony przez organ powiatowy wobec niezgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że takie żądanie doprowadziłoby do zbędnego obciążenia finansowego strony skarżącej. Organ podkreślił przy tym, argumentów zawartych w odwołaniu co do konieczności zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. S., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie wobec budynku, który w dniu wejścia w życie ustawy spełniał przesłanki wynikające z art. 48, b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu reżimu prawnego obecnie obowiązującej ustawy, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że dla określenia obowiązków ciążących na inwestorze przystępującym do budowy budynku należy ustalić stan prawny obowiązujący w dacie budowy. W latach 80. XX w. budynki gospodarcze podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę i tak, w ocenie skarżącej, należy klasyfikować skalę naruszenia prawa, która wystąpiła w niniejszym przypadku. Skoro budynek powstał bez wymaganego pozwolenia, to w sposób oczywisty zastosowanie miałby dziś art. 48 Prawa budowlanego, odnoszący się do obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego stosowanie zostało jednak wyłączone art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła, że artykuł 103 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniają normę art. 48. Jest to przepis o charakterze intertemporalnym. W pierwotnym brzmieniu hipoteza art. 48 obejmował zarówno budowę bez pozwolenia na budowę, jak i bez zgłoszenia, która po nowelizacji z 2003 r. została uregulowana w art. 49b ww. ustawy. Gdyby zatem, jak chcą tego organy uznać nawet, że budynek gospodarczy podlega zgłoszeniu, to przejściowość art. 103 ust. 2 nakazująca oceniać stan na moment wejścia w życie ustawy, pozwala przyjąć, że objęte nim były zarówno budynki wybudowane wcześniej bez pozwolenia, jak i bez zgłoszenia. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywód prowadzi, zdaniem skarżącej, do przyjęcia modelu postępowania z gruntu nieakceptowalnego w świetle zasad demokratycznego państwa prawa. W korzystniejszej sytuacji procesowej znalazłby się inwestor (właściciel) budynku gospodarczego wybudowanego przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, gdyby jego wymiary przekraczały powierzchnię zabudowy określoną w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy (obecnie 35 m2), bowiem wówczas byłby zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Spełnione zostałyby przesłanki do zastosowania art. 48 i w konsekwencji również art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Zrealizowanie obiektu z naruszeniem ustawowego obowiązku względem organu administracji publicznej byłoby więc traktowane surowiej wobec obiektów o mniejszych parametrach technicznych, niż wobec budynków większych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], nakazującej I. S. oraz K. S. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 3,70m x 5,50m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W obu decyzjach wskazano, iż z uwagi na wymiary budynku gospodarczego jego realizacja wymagała zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym, do jego legalizacji zastosowanie znajdował art. 49b ww. ustawy, dotyczący obiektów budowlanych bądź ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organy przyjęły ponadto, że wobec usytuowania budynku gospodarczego na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (bo na terenie leśnym), nie jest możliwa jego legalizacja. W ocenie Sądu, jako chybione należało ocenić stanowisko organów co do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przede wszystkim należy, że według niekwestionowanych ustaleń przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany w drugiej połowie lat 80-tych. Z tej przyczyny w celu zbadania, czy powstał on w warunkach samowoli budowlanej należało wziąć pod uwagę przepisy wówczas obowiązujące, a nie obecny art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., jak uczyniły organy. Nie ma bowiem podstaw prawnych, aby do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami poprzedniej ustawy, dla ustalenia, czy ma miejsce samowola budowlana, stosować obecny reżim prawny. Skoro przepisy obowiązujące w dacie realizacji ww. obiektu nakładały obowiązek uzyskania dla tego rodzaju obiektów pozwolenia na budowę ( a tak było w sprawie niniejszej ), to postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. z zastosowaniem przepisu intertemporalnego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a zatem w oparciu o art. 37, art. 40 i art. 42 poprzednio obowiązującej ustawy, a nie art. 49b Prawa budowlanego z 1994r. r. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Co do stanów przeszłych, odnośnie możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc ustalenia czy obiekt wówczas budowany wymagał pozwolenia na budowę, ocenie podlega to, czy w dacie jego realizacji wymagane było pozwolenie na budowę. Należy zaznaczyć, że treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego ,nie odpowiada zmianom wprowadzonym z dniem 11 lipca 2003 r. bowiem to, co do tej daty objęte było art. 48, obecnie zamieszczone jest bowiem w art. 48 i art. 49b cyt. ustawy. Jednak pomimo niedostosowania tej regulacji do ww. zmiany z 2003 r., okoliczność ta winna być uwzględniana przy stosowaniu art.103 ust. 2 ustawy, gdyż wprowadzony Prawem budowlanym z 1994 r. reżim (w przypadku legalizacji samowoli) jest mniej korzystny od poprzedniego, stąd wykładnia tego przepisu winna być dokonywana z uwzględnieniem i tego aspektu. Nadto, podzielenie stanowiska organów, prowadziłoby do różnego traktowania samowoli budowlanych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. – korzystniejszego traktowania obiektów o powierzchni przekraczającej 25 m ², czy 35 m² (jeśli zważy się na obecne brzmienie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (wydanej na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) zwrócono uwagę, że "Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli.", jak i "Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed jej wejściem w życie, lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r." Z podanych przyczyn stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie wypełniał hipotezę art. 48 Prawa budowlanego przewidującego nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji zastosowanie winien mieć art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie jak przyjęły organy, że do stanów przeszłych w zakresie naruszenia prawa należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. Błędnie zatem, do oceny stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie oceny, czy w dacie budowy wymagane było pozwolenie na budowę zastosowano art. 28 i art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz powołanego art. 103 ust. 2 tej ustawy - poprzez jego niezastosowanie. Z podanych przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle powyższego stanowiska ubocznie tylko wskazać trzeba, że zastosowany w tej sprawie art. 49b ust. 2 ww. ustawy reguluje sytuacje, w jakich może dojść do legalizacji tzw. samowoli zgłoszeniowej. Stanowi on, iż w przypadku zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi organ może przystąpić do legalizacji obiektu lub jego części żądając m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędne było zatem stanowisko odstępujące od legalizacji budynku gospodarczego wobec braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ powiatowy zastosuje art. 103 ust. 2, i na jego podstawie – art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. Odnośnie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. uwzględni uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/14, a zatem podda analizie uchwały planów miejscowych obowiązujących na ww. terenie od daty realizacji obiektu. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.