VII SA/Wa 2459/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwów Wspólnoty Mieszkaniowej ,,[...]’ z siedzibą w K., K. B. i B. L., A. K., J. G. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr 1112/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ,,[...]’’ z siedzibą w K., K. B. i B. L., A. K., J. G. po 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Wojewoda Mazowieckiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., Nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] – o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 138 Kpa organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Następnie przywołał przepisy prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej organ sprawdza: 1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego: a. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b. wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c. ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3. kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, 4. posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niewypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest jedyna podstawą udzielenia decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z treści art. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Lu 851/11, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 1314/05). Wojewoda podkreślił, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, służy usunięciu materialnoprawnych wad w zakresie kompletności i zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu. Wydawane w trybie tegoż przepisu postanowienie ma umożliwiać inwestorowi usunięcie braków dokumentacji projektowej celem uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji. Możliwość ta stanowi zatem uprawnienie procesowe strony, które w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie, jakim jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Stoi temu na przeszkodzie nie tylko art. 124 § 1 Kpa wskazujący na generalny sposób rozumienia koniecznych elementów postanowienia, ale również sama treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego posługującego się sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również jednoznacznie "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2102/14). Ustawodawca wiążąco zdecydował zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić i wymienić. Postanowienie, którym nakłada się na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być zatem na tyle precyzyjne i szczegółowe, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 107/10, z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 250/11). Wojewoda podkreślił, że inwestor zamiarem inwestycyjnym objął budowę budynku handlowo-usługowego z parkingiem, urządzeniem reklamowym (pylon) i infrastrukturą towarzyszącą przy ulicy P. w K. na działkach o nr ew. [...] obręb [...] , jednostka ew. [...] K. -miasto. Działka inwestycyjna objęta jest założeniami miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. północno - zachodniego - 1 etap zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. - dalej "mpzp" i zlokalizowana w jednostce oznaczonej w mpzp symbolem 17MN - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 9 ust. 1 mpzp). Starosta P. postanowieniem z dnia [...] października 2024 r., znak: [...] , wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej między innymi, w zakresie doprowadzenia inwestycji do zgodności z mpzp w zakresie wykazania rezerwy terenowej dla zakresu podstawowego i zakresu uzupełniającego przy jednoczesnym zachowaniu współczynników wynikających z zapisów mpzp oraz w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Starosta P. mając na uwadze § 9 ust. 3 mpzp, wezwał inwestora do wykazania, iż położenie, powierzchnia oraz dostępność komunikacyjna działki są odpowiednie dla lokalizacji wybranej funkcji z budynkiem mieszkalnym, tj. funkcji podstawowej z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ponadto organ i instancji, wezwał o wyjaśnienia, czy wskazany do realizacji na działce ew. nr [...] budynek jednorodzinny, realizowany jest w ramach II etapu oraz odrębnego opracowania. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 17 grudnia 2024 r., inwestor wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne nie jest etapowane, a wskazanie budynku jednorodzinnego na projekcie zagospodarowania terenu zostało wykazane w celu przedstawienia spełnienia zgodność zapisów mpzp, w zakresie wykazania rezerwy terenowej dla zakresu podstawowego i zakresu uzupełniającego przy jednoczesnym zachowaniu współczynników wynikających z mpzp i z powierzchni biologiczno czynnej dla terenu poza granicami Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ I instancji po przeanalizowaniu powyższego uzupełnienia, w decyzji odmownej wskazał, że inwestor nie wykazał rezerwy jaka winna być zachowana pod funkcję podstawową. Ponadto organ I instancji wskazał, iż miejsca parkingowe nie spełniają wymogów w zakresie odległości wskazanych w § 19 ust. 1 pkt 1 litera c oraz ust. 2 pkt 1 litera c rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., 1225 ze zm.) - dalej "r.w.t.". W ocenie Wojewody decyzja Starosty P. zasługiwała na uchylenie z kilku względów. Inwestor w piśmie z dnia 17 grudnia 2024 r., jednoznacznie wskazał, iż zamierzona inwestycja nie będzie etapowana. Wskazanie na projekcie zagospodarowania terenu budynku jednorodzinnego, miało na celu wykazanie spełnienia zgodności zapisów mpzp, w zakresie wykazania rezerwy terenowej dla zakresu podstawowego i zakresu uzupełniającego przy jednoczesnym zachowaniu współczynników wynikających z zapisów mpzp i powierzchni biologiczno czynnej dla terenu poza Granicami Warszawskiego Obszaru Krajobrazu. Mając na uwadze powyższe niezasadnym był nałożony obowiązek w punkcie pierwszym postanowienia Starosty P. z dnia [...] października 2024 r., w zakresie skorygowania wniosku, z uwagi na realizacje budynku mieszkalnego, gdyż budynek mieszkalny nie będzie realizowany w tym opracowaniu. Ponadto, niedopuszczalnym jest wyzwanie przez organ do korekty wniosku. Co więcej, Wojewoda podkreślił, że organ I instancji niezasadnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr ew. [...] , gdyż od tej strony wskazano dojazd do budynku jednorodzinnego i oraz wykazanie możliwości podłączenia tego obiektu do sieci. Inwestor zobowiązany był wyłącznie zapisami mpzp, do wykazania w projekcie zagospodarowania terenu, że położenie, powierzchnia oraz dostępność komunikacyjna działki są odpowiednie do lokalizacji wybranej funkcji wraz z budynkiem mieszkalnym, co też uczynił. Nałożony w tym zakresie obowiązek przez Starostę P. jest abstrakcyjny i nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (zarówno części opisowej jaki i rysunkowej), inwestor planuje 60 miejsc parkingowych do obsługi inwestycji. W związku z powyższym winny być zachowane odległości wskazane w § 19 ust. 1 pkt 1 litera b oraz ust. 2 pkt 1 litera b. warunków technicznych. Organ II instancji jednak nie dokonuje analizy ww. odległości wynikających z § 19 ust. 1 pkt 1 litera b oraz ust. 2 pkt 1 litera b. warunków technicznych. Ponadto, w ocenie Wojewody Mazowieckiego niezasadny był obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 15 ust. 3 mpzp, który brzmi - ustala się zasadę odprowadzania wód opadowych z terenów zabudowy mieszkaniowej do gruntu na terenie własnej działki budowlane. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z mpzp do czasu wybudowania miejskiej sieci kanalizacji deszczowej dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych z powierzchni ulic oraz z terenów usług do studni chłonnych usytuowanych w liniach rozgraniczających ulic lub Kanału J. , po ich wstępnym oczyszczeniu, na warunkach ustalonych przez administratora cieku (§ 15 ust. 3.2. mpzp). Dopuszcza się budowę systemów odwadniających dla całego terenu lub jego części, o przebiegu wyznaczonym na podstawie analiz hydrogeologicznych, poza liniami rozgraniczającymi dróg, pod warunkiem uzyskania zgody wszystkich właścicieli terenów, których to dotyczy (§ 15 ust. 3.3. mpzp). Jak wynika z dokumentacji przedmiotowej sprawy, odprowadzenie wód opadowych i roztopowych realizowane będzie do zbiornika retencyjno-odparowującego. Wojewoda Mazowiecki nie dopatrzył się w zapisach mpzp, zakazu odprowadzania wód opadowych do zbiornika retencyjno-odparowującego. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił przepisowi art. 77 ust. 1 Kpa zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej, w ocenie Wojewody chociaż art. 136 Kpa stanowi, że organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia jednak usunięcie omówionych powyżej nieprawidłowości wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji. W ocenie, Wojewody dokonanie przedstawionych powyżej niezbędnych zmian i uzupełnień w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Dlatego też – w przekonaniu – Wojewody należało uchylić decyzję Starosty P. Nr [...] z dnia [...] marca 2025 r., znak: [...] . II. Sprzeciwy od decyzji Wojewody Mazowieckiego wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa K. [...] , K, B. , B. L. , A. K. , J. G.. W sprzeciwach podniesione zostały tożsame zarzuty naruszenia procedury administracyjnej: - art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] marca 2025 r., znak: [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niewykazanie przez organ II instancji istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ponadto poprzez uzasadnienie decyzji przez organ odwoławczy w sposób nie pozwalający na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ ten przyjął za ustalony, a jakie okoliczności wymagają zdaniem organu II instancji dalszych ustaleń. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej ,,p.b’’ polegające na uznaniu, że Inwestor uzupełnił nieprawidłowości wskazane w postanowieniu Starosty P. z [...] października 2024 r., znak: [...] - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., polegające na uznaniu, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. północno - zachodniego - I etap uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. - ,,mpzp", w sytuacji gdy planowana inwestycja nie spełnia wymogów tej (uchwały, w szczególności wymogu określonego w § 9 ust. 3 w zakresie dopuszczenia funkcji usługowej). W związku z powyższym sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 12 sierpnia 2025 r., Nr 1112/OPO 2025, znak: WIR-II.7840.22.23.2025.KG w całości na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżących kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniach sprzeciwów, sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na posiedzeniu w dniu 20 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania sprawy ww. sprzeciwów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciwy są zasadne, albowiem Wojewoda Mazowiecki w Warszawie, wydając w sprawie zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 kpa oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 2 kpa. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie jednak z nieco innej przyczyny niż w nim wskazano. W niniejszej sprawie powodem uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było stwierdzenie, że Starosta P. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie uchybił przepisowi art. 77 ust. 1 Kpa zobowiązującego do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, stwierdzając częściowo niezasadność obowiązków nałożonych przez organ I instancji, winien był dokonać analizy projektu z przepisami prawa budowlanego i rozporządzenia technicznego. Analogicznie, Wojewoda sam wskazał, że organ I instancji bezpodstawnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działką oraz wykazania możliwości podłączenia budynku jednorodzinnego do sieci, podczas gdy inwestor zobowiązany był jedynie zapisami mpzp do wykazania w projekcie zagospodarowania terenu prawidłowej dostępności komunikacyjnej oraz odpowiedniości działki do lokalizacji wskazanej funkcji. Ponadto, pomimo jednoznacznego ustalenia, że inwestor przewidział 60 miejsc parkingowych, organ II instancji nie dokonał wymaganej analizy zachowania odległości, o których mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Jest to element zasadniczy dla oceny zgodności projektu z prawem i może — przy istniejącym materiale dowodowym — zostać oceniony przez organ II instancji. Wojewoda wskazał także, iż niezasadne było nałożenie przez organ I instancji obowiązku dostosowania inwestycji do § 15 ust. 3 mpzp, pomijając jednocześnie, że plan miejscowy dopuszcza odprowadzanie wód opadowych do studni chłonnych do czasu wybudowania kanalizacji deszczowej. Nawet jeśli organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I art. 77 § 1 Kpa oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz zaniechanie weryfikacji przedłożonej dokumentacji projektowej powinien skorzystać z uprawnienia z art. 136 § 1. k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Zatem nawet nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności w sprawie przez organ I instancji umożliwia organowi odwoławczemu wydania rozstrzygnięcia co do istoty po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego. Stanowisko Wojewody jest nadto wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ odwoławczy wskazuje, że organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe i "dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy", nie precyzując jednak, w jakim zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia ani jakie okoliczności miałyby pozostać niewyjaśnione. Z drugiej strony Wojewoda jednocześnie podkreśla, że pozostaje do oceny projekt, którego zgodność z przepisami może samodzielnie zweryfikować organ II instancji, skoro odnosi się on do zagadnień mieszczących się w jego kompetencjach i wynika z materiału już zgromadzonego w sprawie, bowiem wezwania organu I instancji kierowane do inwestora były niezasadne. Takie stanowisko oznacza, że organ odwoławczy posiadał możliwość dokonania pełnej merytorycznej oceny projektu. Niewydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia reformatoryjnego, mimo wskazania konkretnych uchybień merytorycznych organu I oraz możliwości ich skorygowania, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia sprawy. Wydając decyzję kasacyjną – co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy – organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Wyjaśnienia powyższej kwestii w niniejszej sprawie zabrakło. W toku postępowania odwoławczego dokonuje się ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję stosownie do art. 136 K.p.a. W ramach tego postępowania może także wezwać inwestora do przedstawienia stanowiska w sprawie dostrzeżonych wątpliwości. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie przez organ II instancji i nie było konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej. Powodem wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej, była w istocie nie konieczność uzupełnienia dowodów lub wyjaśnienia okoliczności sprawy, lecz ocena merytoryczna kwestii projektu. Jakkolwiek rację ma Wojewoda, że przeprowadzenie w całości postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do naruszenia art. 136 k.p.a., jednak ustalenie kwestii odległości miejsc parkingowych zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 litera b oraz ust. 2 pkt 1 litera b. warunków technicznych mieści się w kompetencji organu odwoławczego. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego ocenił kwestie związane z prawem do dysponowania działką o nr ew. [...] oraz dostępność komunikacyjną działki do lokalizacji wybranej funkcji wraz z budynkiem mieszkalnym. Wojewoda ocenił także obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 15 ust. 3 mpzp, wskazując, że zgodnie z mpzp do czasu wybudowania miejskiej sieci kanalizacji deszczowej dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych z powierzchni ulic oraz z terenów usług do studni chłonnych usytuowanych w liniach rozgraniczających ulic lub Kanału J. , po ich wstępnym oczyszczeniu, na warunkach ustalonych przez administratora cieku (§ 15 ust. 3.2. mpzp). Wojewoda Mazowiecki nie dopatrzył się w zapisach mpzp, zakazu odprowadzania wód opadowych do zbiornika retencyjno-odparowującego. Mając to wszystko na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują kwotę uiszczonych wpisów sądowych od sprzeciwu przez każdego ze sprzeciwiających się w kwocie po 100 zł.