VII SA/Wa 246/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. M. J. wniosła o wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie chodnika w miejscowości R. na odcinku 38+500.00 do km 38+542.00 strona prawa. Przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 4 czerwca 2013 r. kontrola wykazała, że inwestorem jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., który na podstawie dokonanego zgłoszenia z dnia 18 lutego 2013 r. przystąpił do realizacji robót budowlanych pn: "Przebudowa chodnika w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] D.-W.-C. od km 38+500 do km 38+826,50 m. R.", Z opisu technicznego stanowiącego załącznik do zgłoszenia wynika, że przyjęty do przebudowy chodnik przebiega po lewej i prawej stronie drogi, w obrębie pasa drogowego, chodnik ten posiada nawierzchnię z płytek betonowych – chodnikowych o wymiarach 30x30 cm i 35x35 cm ograniczoną obrzeżem betonowym oraz nawierzchnią żwirową. Dalej organ wskazał, że jakkolwiek z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu z dnia 4 czerwca 2013 r. wynikało, że po stronie prawej, na wysokości działki skarżącej M. J. nie była widoczna nawierzchnia z płytek betonowych to nie można przyjąć, , że w tym miejscu chodnik w ogóle nie istniał. Przeczy temu stanowisko [...] Zarządu Dróg wyrażone w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., (wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie chodnika przy drodze wojewódzkiej nr [...] D.-W.-C.), a przede wszystkim dokumentacja fotograficzna załączona do zażalenia, wykonana w 1999 r. i w 2007 r., z której wynikało, że na wysokości działki nr ew. [...] m. R. istniał chodnik z płyt chodnikowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Skoro zatem roboty budowlane polegające na zmianie parametrów istniejącego chodnika nie wymagają zmiany pasa drogowego to prawidłowo zostały zakwalifikowane, jako przebudowa chodnika, zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Prowadzone roboty budowlane nie wymagały także pozwolenia na budowę, a jedynie podlegały zgłoszeniu właściwemu organowi. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Natomiast stosowanie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie robót, o których mowa m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 12, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie zgodnie z przyjętym zgłoszeniem przebudowy chodnika po stronie prawej drogi wojewódzkiej nr [...] w km od 38+500 do km 38+542 oraz niewykonanie takiej przebudowy na wysokości posesji skarżącej (objętej również zgłoszeniem inwestora z dnia 18 lutego 2013 r.) powoduje zdaniem organu, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia w ramach nadzoru budowlanego postepowania w sprawie przebudowy chodnika w m. R., przy drodze wojewódzkiej na [...], po stronie prawej, od km 38+500 do km 38+542. Stosownie do art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna, staje się bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej integracji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2903/14. W wyroku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt: II SA-Wr 823/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że "Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Zważywszy na poczynione w toku postępowania ustalenia organ uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania co obligowało do jego umorzenia. Odnosząc się, do żądania skarżącej "wyeliminowania" dokonanego przez inwestora zgłoszenia remontu chodnika organ wyjaśnił, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kpa, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie – Prawo budowlane. Postepowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno – budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć tak zwane postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlane). Z powyższego wynika, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są określone w art. 30 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1944/14, dostępny w bazie orzecznictwa NSA cbois. nsa.gov.pl). W świetle powyższego, w ocenie organu brak jest prawnych możliwości badania zgodności z prawem milczącej zgody organu na przebudowę przedmiotowego chodnika przy drodze wojewódzkiej nr [...] D. – W. – C.. Zgodność z prawem wykonywanej inwestycji może być oceniania jedynie przez pryzmat art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak – jak już wyżej wykazano – takiej niezgodności organy orzekające w sprawie nie dostrzegły, tym bardziej, że na objętym postępowaniem odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], sporny chodnik częściowo w ogóle nie został wykonany. Organ jednocześnie uwzględnił zarzut skarżącej, dotyczący braku zawiadomienia o kontroli przeprowadzonej w dniu 4 marca 2016 r. (zawiadomienie o planowanej kontroli M. J. odebrała dopiero w dniu 8 marca 2016 r.), jednakże – jak wynika z akt sprawy – skarżąca brała udział w sporządzeniu protokołu. Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Z powyższego prawa skarżąca skorzystała. W związku z powyższym nieuczestniczenie przez stronę w oględzinach, które zostały przeprowadzone w dacie, w której M. J. nie otrzymała jeszcze zawiadomienia o planowanej kontroli, nie stanowi o uchybieniu proceduralnym takiej wagi, że stanowić mogłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postepowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła M. J.. Decyzji zarzuciła naruszenie § 14 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 roku (Dz. U. 1995 nr 10 poz. 46 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 1985 Nr 14 poz. 60 ze zm.) a nadto naruszenie przepisów postępowania art. 7, 15, 77 § 1, 107 §1 i 3 kpa. Skarżąca wskazała, że jej nieruchomość, działka nr [...] położona przy ul. P. w R. posiadała faktyczny dostęp – dojazd do ul. P.. Przedmiotowy dostęp "zjazd – droga" został naniesiony na planszę graficzną stanowiącą część uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania Gminy W. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Nie była to "pełna dostępność" z drogi powiatowej nr [...]" z uwagi na ukształtowanie terenu działki, istniejącą zabudowę i wykorzystanie nieruchomości na cele działalności handlowej. Decyzja organu I i II instancji odbiera przedmiotowe połączenie komunikacyjne nieruchomości skarżącej z ul. P., ponieważ pomija konieczność naniesienia zjazdu w projekcie zgłoszenia budowy chodnika w miejscu jego faktycznego istnienia. Inwestor przebudowując chodnik miał obowiązek zapewnienia jej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Budowa nowego chodnika z wysokim krawężnikiem i wygrodzenie tego chodnika barierami U – 12 oznacza naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed sądem w dniu 29 listopada 2017 r. skarżąca oświadczyła, że inwestor wybudował zjazd łączący jej nieruchomość z drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. pozn. 1369 ze zm.) Sąd kontrolował decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. którą organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych podlegających na przebudowanie chodnika w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] D. – W. – C. od km 38 + 500 do 38 + 826,50 m w miejscowości R.. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2076/13 oddalił skargę M. J.na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., którym uchylono postanowienie organu I instancji wstrzymujące prowadzenie robót budowalnych objętych zgłoszeniem, związanych z inwestycją pn. Przebudowa chodnika w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] D. – W. – C. na wskazanym odcinku. Ponownie rozpoznając sprawę przedmiotowej inwestycji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie ze wskazaniami Sądu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy chodnika. W jego toku ustalił, iż inwestycja jest realizowana na podstawie dokonanego przez inwestora – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w C. zgłoszenia, w stosunku do, którego nie wniesiono sprzeciwu. Zgłoszenie to dotyczyło przebudowy istniejącego w pasie drogowym chodnika. Jak niewadliwie ustalił organ nadzoru przebudowa chodnika zlokalizowanego w pasie drogowym, bez zmiany parametrów tego pasa, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane inwestor realizował zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i załączonym do niego opisem technicznym. W tak ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji na podstawie art. 105 §1 kpa. z uwagi na bezprzedmiotowość toczącego się postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu, co do braku podstaw prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, w stosunku do zrealizowanej inwestycji. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter formalny i nie rozstrzyga o istocie sprawy, dlatego organ nadzoru budowlanego po zbadaniu legalności i prawidłowości realizowanej na podstawie zgłoszenia przebudowy chodnika nie posiadał kompetencji do rozstrzygania ewentualnej zgodności z prawem faktycznie istniejącego zjazdu do nieruchomości skarżącej. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące braku wybudowania zjazdu na nieruchomość skarżącej nie mogą być skuteczne. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.