VII SA/Wa 2460/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 2460/11 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez G. S. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.),zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania G. S. utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu G. S. pozwolenia na budowę tymczasowych budynków magazynowo - socjalnych "do czasu przedłożenia właściwych uzgodnień" na działce nr [...] w [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił G.S. pozwolenia na budowę tymczasowych budynków magazynowo - socjalnych na działce nr [...] w [...] "do czasu przedłożenia właściwych uzgodnień". W decyzji zostało zawarte również sformułowanie "decyzja będzie prawomocna po przedłożeniu uzgodnień z DODPK, Sanepid, Straż Pożarna oraz decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej z Urzędu Rejonowego w [...]". Decyzją z dnia [...] marca 201 Ir., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995r., Nr [...]. W ocenie Wojewody decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ zgodnie obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę przepisem art. 32 ust. i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) zwanej dalej Prawem budowlanym, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego mogło być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Z kolei, stosownie do treści obowiązującego wówczas art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ winien był sprawdzić kompletność projektu budowlanego 1 posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W ocenie organu naruszenie prawa, o którym mowa powyżej miało charakter naruszenia rażącego. VII SA/Wa 2460/11 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995r., Nr [...] jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ brak było podstawy prawnej do uzależnienia "uprawomocnienia się" decyzji od "przedłożenia uzgodnień z DODPK, Sanepid, Straż Pożarna oraz decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej z Urzędu Rejonowego w [...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt Ib Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu i biura. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła projekt budowlany, z którego wynika, że inwestycja obejmuje budowę trzech budynków magazynowych Nr [...] (część opisowa projektu budowlanego). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym jest niegodna z art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Jak bowiem stanowi art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994r. Nr 89 poz. 415), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W skardze do Sądu skarżący G. S. zarzucił zaskarżonej: 1. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust.l i art.35 ust. I pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, iż decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie dopełnił wszystkich postawionych przez przepisy prawa wymogów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, 2. naruszenie art. 16 §1 kpa przez błędną wykładnię tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, iż Wojewoda [...] mógł przyjąć, że Wójt Gminy [...] wydał decyzje niewykonalną w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. VII SA/Wa 2460/11 Zdaniem skarżącego, obiekty opisane w pozwoleniu na budowę zostały wybudowane po spełnieniu wszystkich przewidzianych prawem i żądanych przez Gminę wymogów. W szczególności uzyskały zgodę Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych. Nie można zatem przyjąć, iż decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wszystkie wynikające z prawa wymogi, zdaniem skarżącego, zostały spełnione tak przez organ jak i przez inwestora. Skarżący podkreślił ponadto, iż zamieszczony w decyzji warunek nakładający na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów od którego spełnienia organ uzależnił nadanie decyzji walor prawomocności również został spełniony. W uzupełnieniu skargi G. S. w piśmie z dnia 19 stycznia 2012r. wskazał również na naruszenie prawa procesowego, poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym zainteresowanej sprawą strony tj spółki "[...]", która od roku 2000 jest właścicielem nieruchomości na której znajdują się obiekty wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę Wójta Gminy [...] z dnia 31 lipca 1995r., Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego może nastąpić tylko wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że występuje jedna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności przy czym przesłanki stwierdzenia nieważności które wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewoda [...] uznał wydanie weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 32 ust.1 i art. 35 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to podzielił również organ odwoławczy wskazując ponadto, że rażąco naruszony został przepis art. 35 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Z treści w/w przepisów wynika, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z ich treści wynika również, że niezbędne uzgodnienia i opinie winny być przedstawione organowi architektoniczno-budowlanemu wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę o którym mowa w przepisach prawa budowlanego (art. 32 ust. 1 pkt 2). Oznacza to, że w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownych opinii i uzgodnień przed wydaniem decyzji pozwalającej na budowę to jest ona obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ponieważ jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości uzyskania pozwolenia na budowę pod warunkiem. Organ nie może uzależnić bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę od zaistnienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Dlatego tez zawarcie w treści decyzji sformułowania "do czasu przedłożenia właściwych uzgodnień" nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ponadto art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga by przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 1995r" Nr [...] o pozwoleniu na budowę obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego dla trzech budynków magazynowych Nr [...] (część opisowa projektu budowlanego) natomiast decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1995r., nr [...], znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczy budowy budynku magazynu i biura. Wobec powyższego stwierdzić należy, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym jest niegodna z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co również stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Jak bowiem stanowi art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994r. Nr 89 poz. 415), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Biorąc więc pod uwagę oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonych przepisów oraz skutki gospodarcze lub społeczne które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności powoduje brak możliwości zaakceptowania decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Zdaniem Sądu w praworządnym państwie nie może się ostać decyzja, która wypacza istotę normy prawnej zawartej w art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Nastąpiłoby bowiem dopuszczenie do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko bez niezbędnych uzgodnień i opinii ale i również decyzji niezgodnej z ustalonymi warunkami zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że fakt, iż obiekty zostały wzniesione i funkcjonują zgodnie z przepisami prawa, nie pozwala na jej konwalidację i przyjęcie, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, chociaż fakt, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007r., II OSK 1055/06, LEX nr 372225). Również zarzut nieuczestnieczenia w postępowaniu nadzwyczajnych osoby trzeciej, która może mieć w tym interes prawny nie może wywołać zamierzonego skutku tj jest uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem zarzut ten może być podniesiony tylko przez osobę która ewentualnie została pominięta w takim postępowaniu i to w ramach innego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego tj wznowienia postępowania. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.