VII SA/Wa 2460/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...], działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie, bądź strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej), bądź gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na etapie postępowania nadzorczego bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Organ podkreślił, że przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania administracyjnego zaistnieje, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej oraz brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do załatwienia takiego żądania w drodze administracyjnej. Zdaniem organu drugiej instancji postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w przepisach art. 156 – 158 k.p.a., może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej, tj. określonej formy działania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 104 i 107 k.p.a. Ewentualnie przedmiotem takiego postępowania może być postanowienie wydane w trybie art. 126 k.p.a. Konsekwencją przyjęcia, że dany akt nie nosi znamion decyzji administracyjnej, przewidzianej w przepisach k.p.a., jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkuje koniecznością odmowy wszczęcia takiego postępowania. Organ odwoławczy podniósł - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] , wykonywanych w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. W toku tego postępowania, pismem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] , organ zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia w dniu 17 czerwca 2016 r., oględzin i kontroli budynku hotelu przy ul. [...] . Ponadto, wezwał [...] do udostępnienia budynku przy ul. [...] na czas przeprowadzenia oględzin i kontroli do przygotowania i przedłożenia w dniu oględzin i kontroli posiadanej dokumentacji, związanej z ww. robotami budowlanymi (tj. dziennika budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia), do złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień, odnośnie do przedmiotu sprawy bezpośrednio inspektorowi w czasie oględzin i kontroli oraz kierownika budowy - [...] do osobistego stawiennictwa na terenie budowy w ww. terminie, udostępnienia terenu budowy (w tym budynku przy ul. [...] ) i uczestniczenia w czynnościach oględzin i kontroli, do przygotowania i okazania podczas oględzin i kontroli posiadanej dokumentacji związanej z ww. robotami budowlanymi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Przywołane w ww. piśmie art. 50 § 1, 79 k.p.a. oraz art. 81a ust. 1 i 2, 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwalają organom na dokonanie w toku postępowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, zebraniu materiału dowodowego celem wydania stosownego rozstrzygnięcie. Wystosowane pismo, stanowiące zawiadomienie i wezwanie miało na celu umożliwienie zebrania materiału dowodowego, który wyjaśnił wątpliwości, odnośnie wykonywanych robót budowlanych i pozwoliło organowi wypowiedzieć się na temat ich jakości oraz zgodności z przepisami. W konkluzji powyższego rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, formułując zarzuty: 1) naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. wyrażającym się w tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do żadnego zarzutu postawionego w zażaleniu. Organ II instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy oraz nie usunął sprzeczności, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji rozpoznał sprawę z naruszeniem słusznego interesu strony skarżącej; 2) naruszenia przepisu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., wyrażającym się w tym, że organ II instancji w ślad za organem I instancji pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nie uznał za decyzję administracyjną w związku z czym stwierdził, że zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż pisma, podczas gdy przedmiotowe pismo spełnia wszystkie ustawowe elementy decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżący w szczególności podkreślił, że pismo z dnia 12 maja 2016 r., jest w istocie decyzją administracyjną ponieważ cyt: ,,1) na mocy wezwania i zawiadomienia Inwestor został obciążony określonym obowiązkiem - udostępnienia budynku, przygotowania i przedłożenia dokumentacji związanej z robotami budowlanymi, złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień odnośnie przedmiotu sprawy, 2) kwestionowane pismo zawiera także rozstrzygnięcie, albowiem wskazano w nim wprost, że roboty budowlane związane z budową hotelu przy ul. [...] są wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach, 3) w przedmiotowym zawiadomieniu wyraźnie określono obowiązki Inwestora oraz pouczono go o skutkach prawnych nie wykonania owych obowiązków, 4) pismo PINB z dnia [...] maja 2016 roku należy uznać za decyzję administracyjną, ponieważ zawierano ono trzy niezbędne elementy: oznaczenie organu i adresata, rozstrzygnięcie w sprawie, podpis osoby reprezentującej organ’’. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Pismo z dnia [...] maja 2016 r., nie mogło być przedmiotem wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. To dotyczyć może bowiem decyzji oraz podlegających zażaleniu postanowień (w zw. z art. 126 k.p.a.). Organ zasadnie zatem, w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma. Przedmiotowe pismo stanowiło zawiadomienie o oględzinach i kontroli robót budowlanych. W zakresie tej czynności organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego miał legitymacje wynikającą z art. 81 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Po myśli art. 81a ust 1 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego; na teren budowy. Przepis art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi zaś, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów. Organ w ramach zawiadomienia o oględzinach i kontroli, określając wezwania działał w zgodzie z ww. przepisami i nie podejmował w tym zakresie rozstrzygnięć właściwych dla orzeczeń administracyjnych takich jak decyzja czy też postanowienia. Zawarte w ww. piśmie wskazanie, że chodzi o roboty wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach, stanowi określenie przesłanek, które będą w ramach czynności badane. W oczywisty sposób nie stanowi, jak postrzega to skarżący, orzeczenia w tym przedmiocie. Powtórzmy - przywołane powyżej przepisy umożliwiają nałożenie na wymienione tam osoby określonych czynności np. udostepnienia obiektu, przedłożenia dokumentów przy czym nie stanowi to podstawy do wydania w tym przedmiocie orzeczenia, które podlegałoby zaskarżeniu, co w konsekwencji w zw. z art. 126 k.p.a. otwierałoby drogę do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dodatkowo wskazać należy, że na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z art. 81 c ust 3 - na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Podkreślmy zatem, wykonywanie uprawnień organów nadzoru budowlanego określonych w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga szczególnej formy - w przeciwieństwie do wykonywania uprawnień wskazanych w art. 81c ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, które następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ponadto, z treści art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika też, że działania organu nadzoru budowlanego na podstawie tego przepisu nie mają na celu załatwienia jakiejś sprawy, w ramach której żądanie przedłożenia np. dziennika budowy, byłoby kwestią incydentalną możliwą do załatwienia w drodze postanowienia. Sytuacje, w których żądanie przedłożenia określonej dokumentacji przez inwestora przybiera formę postanowienia są wprost wskazane w ustawie, jak choćby w art. 49a ust. 2 i ust. 2a czy w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też w przypadku stosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji żądania opisanej w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mamy do czynienia z postanowieniem, ale ze swoistą czynnością materialno-techniczną organu zbliżoną do wezwania (por. art. 50 § 1 k.p.a.), która nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Wystosowanie przez organ żądania jak w piśmie przedmiotowym w sprawie, nie ustala (odmawia ustalenia), nie stwierdza (odmawia stwierdzenia), ani nie potwierdza (odmawia potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków uregulowanych przepisami prawa administracyjnego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.