VII SA/Wa 2463/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Pl. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Pl. [...] w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 2463/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014r. w sprawie o sygn. VIISA/Wa 764/14, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy placu [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności -oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 452/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy placu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 764/14 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Objęta kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB), z dnia [...] lutego 2014 r. została wydana po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej przy placu [...] w [...] (dalej jako Wspólnota) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., odmawiającej stwierdzenia (na wniosek Wspólnoty) nieważności decyzji Prezydenta Miasta[...] z dnia [...] września 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na zabudowę podcieni w budynku przy [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie klauzuli "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do 21.09.2001 roku". W pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. GINB wskazał, że pismem z dnia 20 lutego 2013 r. wnioskodawca wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] w części obejmującej następujący fragment osnowy tej decyzji: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do 21.09.2001 roku", natomiast Wojewoda [...] pominął okoliczność, że wniosek strony dotyczył tylko części decyzji. Dalej GINB wskazał, że akta administracyjne dotyczące kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie były kompletne, ponieważ w zgromadzonym materiale dowodowym znajdowała się jedynie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. oraz kserokopia projektu budowlanego, brak było natomiast m.in. wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych dokumentów formalnoprawnych. Wprawdzie organ wojewódzki podejmował próby odtworzenia akt sprawy w celu pozyskania tych dokumentów, jednak działania te nie doprowadziły do odtworzenia kompletnych akt sprawy, zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że odtworzenie akt przedmiotowej sprawy jest niemożliwe). Tym niemniej GINB uznał, że mimo ograniczonej dokumentacji, jaką dysponują organy, możliwe jest dokonanie oceny, czy wprowadzenie kwestionowanego zapisu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę obowiązywał art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ określał czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych natomiast zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jako tymczasowy obiekt budowlany zakwalifikować należało obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe. Stwierdził, że kwestionowany zapis w decyzji z dnia [...] września 1995 r. mógł wynikać z treści wniosku o pozwolenie na budowę lub z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, chociaż w aktach sprawy brak jest wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak nie można wykluczyć, że decyzja o warunkach zabudowy zawierała zapis dotyczący tymczasowości przedmiotowej inwestycji lub też, że inwestor ową "tymczasowość" przedsięwzięcia wskazał w samym wniosku. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w kwestionowanej części obarczona jest którąkolwiek z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skargę na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2014r. złożyła Wspólnota, zarzucając, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez nieustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób odpowiadający wymogom art. 7 k.p.a. Wskazano, że GINB nie rozważył kwestii podnoszonej przez żądającego stwierdzenia nieważności, iż zawarcie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. klauzuli o jej tymczasowym charakterze oraz o tymczasowym charakterze przedmiotowej zabudowy, było rezultatem samowoli urzędniczej. Na poparcie powyższej tezy skarżący przedłożył organowi II instancji oświadczenie ówczesnego inwestora, którego następcą prawnym jest obecnie Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w [...], zgodnie z którym w 1995 r. Przedsiębiorstwo to występowało z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla zabudowy podcieni o charakterze stałym. Zdaniem strony skarżącej oświadczenie to ma istotne znaczenie w sprawie, w jego świetle jest oczywiste, że wprowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] do pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1995 r. klauzuli o tymczasowym charakterze zabudowy podcieni nastąpiło nie tylko wbrew woli ówczesnego inwestora, ale także bez podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do załączonego do skargi oświadczenia z dnia 7 lutego 2014 r., złożonego przez E P-R w imieniu [...] S.A. organ zauważył, że nie wiadomo skąd osoba ta ma wiedzę o treści wniosku złożonego przez inwestora - [...] Sp. z o.o., tj. poprzedniczki prawnej skarżącej blisko 20 lat temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. VIISA/Wa 764/14, podzielił w pełni stanowisko GINB. Sąd wówczas stwierdził, że GINB dokonał trafnej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. w zakresie klauzuli: "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne jest do 21.09.2001 roku". Decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w stanie prawnym na dzień wydania decyzji obowiązywał art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414), zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ określał czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany zakwalifikować należało obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe. Przepisy dopuszczały zatem określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organu, że kwestionowany zapis w decyzji mógł wynikać z treści wniosku o pozwolenie na budowę lub z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wiążących organ przy wydawaniu decyzji. Sugerowanie przez stronę skarżącą w skardze, że nie można wykluczyć samowoli urzędniczej, jest tylko sugestią i nie może stanowić przesłanki do uznania, że wprowadzenie klauzuli w decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Co do złożonego oświadczenia, podzielając ocenę jego wartości dowodowej wskazanej przez organ w odpowiedzi na skargę Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości położonej przy [...] w [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 2 i art.151 p.p.s.a. przez to, że Sąd oddalił skargę, w sytuacji gdy powinien stwierdzić w części nieważność zaskarżonej decyzji z powodu wady określonej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż wbrew poglądowi przyjętemu przez organy administracji obu instancji, następnie zaakceptowanemu przez Sąd pierwszej instancji, zabudowa podcieni nie powinna być traktowana jako obiekt tymczasowy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędna wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie a nadto przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 452/15, skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej - uznał za zasadny zarzut braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy, celem oceny czy przedmiotowy obiekt należało zakwalifikować do kategorii tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414). Organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w nadzwyczajnym postępowaniu, w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na zabudowę podcieni w budynku przy [...] w [...] - w zakresie w jakim określono w niej "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne do jest do 21.09.2001r." - zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako budowę obiektu tymczasowego. W konsekwencji przyjęły, że skoro wybudowano tymczasowy obiekt budowlany, to prawidłowo w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych - określono czas użytkowania zabudowy podcieni budynku. Tymczasowy obiekt budowlany według art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowalne to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów nadzoru budowalnego, co do kwalifikacji spornej zabudowy podcieni w budynku Wspólnoty - nie zauważył, że organ odwoławczy nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Co prawda organ pierwszej instancji nie dysponował projektem budowlanym planowanej zabudowy podcieni w budynku Wspólnoty, jednak na etapie postępowania odwoławczego projekt ten został złożony do akt. Pomimo tego organ II instancji, nie dokonał oceny tego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentu. W rozpoznawanej sprawie charakter i zakres wykonanych robót budowlanych, w świetle przepisów prawa definiujących pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, może wywoływać poważne wątpliwości. W szczególności z treści tego projektu budowlanego nie wynika, aby zaprojektowano obiekt tymczasowy przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. W sprawie nie zauważono także, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] września 1995r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej zabudowy podcieni budynku, Prezydent Miasta [...] powołał art. 28 Prawa budowlanego, ustanawiający zasadę, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają wyłączeniu wynikającemu z art. 29 - 30 tej ustawy, nie wskazał natomiast przepisu art. 36 ust.1 pkt 2 tej ustawy dającego podstawę do określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Konieczne zatem jest, dokonanie ponownej oceny całości zgromadzonego dla potrzeb tej sprawy materiału dowodowego, a następnie rozważenie, czy stan faktyczny sprawy daje rzeczywiście podstawy do uznania, że zapis o czasowym użytkowaniu obiektu – zabudowy podcieni w celu prowadzenia lokalu gastronomicznego, miał uzasadnienie. Może się bowiem okazać, że niepełna ocena stanu faktycznego wynikająca z przedłożonych dokumentów, doprowadziła do wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw wyprowadzenia w tej sprawie rażącego naruszenia art. 3 pkt 5 i art. 36 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawa była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 452/15, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. VIISA/Wa 764/14 i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w opisanym wyżej wyroku, Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa. Obowiązkiem Sądu było obecnie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu, iż konieczna jest oceny całości zgromadzonego dla potrzeb tej sprawy materiału dowodowego, rozważenie, czy stan faktyczny sprawy dawał rzeczywiście podstawy do uznania, że zapis o czasowym użytkowaniu obiektu – zabudowy podcieni w celu prowadzenia lokalu gastronomicznego, miał uzasadnienie. Organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w nadzwyczajnym postępowaniu, w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995r. pozwalającej na zabudowę podcieni w budynku przy [...] w [...] - w zakresie w jakim określono w niej "Decyzja ma charakter tymczasowy. Pozwolenie na realizację (funkcjonowanie) obiektu ważne do jest do 21.09.2001r." - zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako budowę obiektu tymczasowego. Przyjęły, że skoro wybudowano tymczasowy obiekt budowlany, to prawidłowo w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych - określono czas użytkowania zabudowy podcieni budynku. Tymczasowy obiekt budowlany według art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowalne to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Co prawda organ pierwszej instancji nie dysponował projektem budowlanym planowanej zabudowy podcieni w budynku Wspólnoty, jednak na etapie postępowania odwoławczego projekt ten został złożony do akt. Pomimo tego organ II instancji, nie dokonał oceny tego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokumentu. W rozpoznawanej sprawie charakter i zakres wykonanych robót budowlanych, w świetle przepisów prawa definiujących pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, może wywoływać poważne wątpliwości. W szczególności z treści tego projektu budowlanego nie wynika, aby zaprojektowano obiekt tymczasowy przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Organy nie odniosły się do podstawy prawnej decyzji z dnia [...] września 1995r. o pozwoleniu na zabudowę podcieni budynku, gdzie Prezydent Miasta [...] powołał art. 28 Prawa budowlanego, ustanawiający zasadę, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają wyłączeniu wynikającemu z art. 29 - 30 tej ustawy, nie wskazał natomiast przepisu art. 36 ust.1 pkt 2 tej ustawy, dającego podstawę do określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Może się bowiem okazać, że niepełna ocena organów, w zakresie istniejącego wówczas stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych dokumentów, doprowadziła do wadliwej oceny zgodności z prawem decyzji budowlanej i stwierdzenia braku podstaw do uznania, że wystąpiło rażące naruszenia art. 3 pkt 5 i art. 36 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając po raz kolejny sprawę stwierdzenia w części, nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w [...], pozwolenia na zabudowę podcieni w budynku przy [...] w [...] - organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych ocen Sądu, a potem podejmą stosowne decyzje. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uznając iż decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej, kosztów postępowania sądowego (art. 200 p.p.s.a.).