VII SA/Wa 2464/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 2464/11 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 104 § 1, art. 156, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 - jednolity tekst z 2000r. ze zm.),na wniosek J.B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę części budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. gr. [...], [...]. W uzasadnieniu swego wniosku organ wskazał, że podnoszone we wniosku przez J.B. zarzuty, dotyczące prawidłowości wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] okazały się bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku organ wyjaśnił, że jak wynika z ustaleń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] na terenie gdzie znajduje się przedmiotowa inwestycja posiadającym oznaczenie 03.MU wysokość budynków nie może być mniejsza, niż 7m i większa niż 11 m. Natomiast, zgodnie z projektem budowlanym wysokości budynku frontowego liczona do najwyższego punktu przekrycia (kalenicy) wynosi 11 m, natomiast wysokość budynku oficyny wynosi 10,56m. Organ stwierdził, zatem, że wysokość przedmiotowej inwestycji nie narusza w tym zakresie wymogów wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Odnosząc się do zarzutu związanego z naruszeniem § 12 Rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie lokalizacji obiektu, organ wyjaśnił, że jak wynika z mapy, na której został sporządzony projekt zagospodarowania działki, na działce nr [...], w jej wschodniej granicy znajduje się budynek, do którego przylega oficyna rozbudowywanego budynku nr [...]. Organ podkreślił, że ww. przepis Rozporządzenia nie określał jednak jakie mają być parametry ściany przybudowywanego budynku, co w konsekwencji oznacza, że nie można uznać za rażące naruszenie cyt. przepisu, jeżeli przybudowywana ściana jest wyższa, od istniejącej ściany usytuowanej w granicy. Z tego względu, organ uznał, że przepisy techniczno-budowlane w zakresie lokalizacji budynku nie zostały także naruszone. Organ wyjaśnił, że nie analizował zagadnień związanych z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie jest właściwy do oceny zgodności decyzji z tą ustawą. W odniesieniu do pozostałych zastrzeżeń związanych z brakiem opinii czy uzgodnień, organ wskazał, że kompletność materiału dowodowego może być ewentualnie przedmiotem wznowionego postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 lub 6 kpa). Dodał, że projekt budowlany, został uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego na mocy porozumienia z dnia 1.08.2007 r. zawartego między Wojewodą [...], a Burmistrzem Miasta [...] w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu ochrony zabytków. W ocenie organu, brak jest zatem okoliczności, które pozwalałyby uznać w sposób niewątpliwy, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył prawidłowe wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. Nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 10 sierpnia 2002r., nr 150, poz. 2344), zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] nr 441, poz. 3275), oznaczonym w mpzp symbolem 03MU - tereny zabudowy wielofunkcyjnej. Organ zaznaczył, iż postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków (wydanym z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w [...]) z dnia [...] znak: [...] uzgodniono projekt rozbudowy, nadbudowy i przebudowy części budynku usługowo - mieszkalnego, na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Dodał, że usytuowanie obiektu jest zgodne z § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), gdyż zarówno nadbudowa, jak też rozbudowa budynku została zaprojektowana od strony wschodnio-południowej w granicy z działką nr [...] i przylega do ściany usytuowanych na tej działce w granicy budynków mieszkalnego i inwentarskiego. W ocenie organu odwoławczego, analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych z art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna oraz nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa., słusznie Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ odwoławczy zaznaczył, iż wbrew twierdzeniu skarżącego, Wojewoda [...] dokonał analizy zaistnienia w sprawie wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 Kpa (nie tylko określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Za bezzasadny uznał także zarzut, że inwestycja obejmuje budowę nowego obiektu, a nie jego rozbudowę. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego (rzut poddasza - rys. A-04), na drugiej kondygnacji - poddaszu, nowoprojektowana część budynku jest połączona z projektowaną nadbudową istniejącego budynku. Przedmiotowa inwestycja stanowi zatem zwiększenie parametrów istniejącego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów : 1) art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie, gdyż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, 2) art.77 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie albowiem nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, 3) art. 32, art. 34, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), 4) art. 156 k.p.a. poprzez nie zbadanie przez organ, czy istnieją także inne przesłanki stwierdzenia nieważności niż tylko te określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 5) art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] (ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 150 poz. 2344 z dnia 10.08.2002 r., z późn. zm.) w szczególności: § 4 ust.1 pkt 4 w związku z § 33, § 16 ust.1 i ust.2 pkt. 12 oraz ust.5, § 17 ust.3 pkt.3, § 19 ust. 3 pkt 4, § 32 ust. 4 pkt 3 lit. "e", § 33 ust.1 ust. 3 pkt 4 i pkt 6, ust.4 pkt 3 lit. "e". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę części budynku usługowo- mieszkalnego usytuowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. gr. [...], [...]. Na wstępie podkreślić należy, że badane decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych wart. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach organy przeprowadziły kontrolę wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji Starosty [...] z dnia [...] i prawidłowo oceniły, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie występuje. Wskazać należy, iż postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga nie kwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09 marca 2000r., sygn. I S.A./Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r" sygn. V S.A. 463/99). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego Sąd nie dopatrzył się takiego naruszeniu prawa, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że kwestionowana decyzja Starosty [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 §1 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę części budynku usługowo - mieszkalnego została wydana zgodnie z prawem. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązującej w dacie wydania badanej decyzji, przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ zobligowany jest do sprawdzenia : 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły kontrolę decyzji Starosty [...] z dnia [...] pod kątem jej zgodności z prawem i ewentualnego występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z przeprowadzonego przez organy postępowania wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 10 sierpnia 2002r., nr 150, poz. 2344), zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 8 sierpnia 2005r., nr 441, poz. 3275). Jak wynika z akt sprawy, zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane zostało na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 03.MU. - teren zabudowy wielofunkcyjnej. Szczegółowe warunki zabudowy dla powyższego obszaru określał § 33 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania terenu, dopuszczając na tym terenie budynki, których wysokość nie może być mniejsza niż 7 m i większa niż 11 m. Z akt sprawy wynika, że wysokość przedmiotowej inwestycji nie narusza w tym zakresie wymogów wynikających z miejscowego planu. Wysokość budynku frontowego liczona do najwyższego punktu przekrycia (kalenicy) wynosi 11 m, natomiast wysokość budynku oficyny wynosi 10,56m. Organy dokonały także analizy dokumentacji projektowej w zakresie zgodności usytuowania budynku z § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującego w dacie wydania decyzji, tj. wg stanu na dzień 11 grudnia 2008 r. Stosownie do treści § 12 ust 4 pkt 2 ww. Rozporządzenia jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Stwierdzić zatem należy, że organy dokonując oceny zgodności przedmiotowej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy części budynku usługowo-mieszkalnego z przepisami ww. Rozporządzenia obowiązującego na dzień wydania decyzji uwzględniły także okoliczność, że na chwilę wydawania decyzji zarówno przez Wojewodę [...] jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego § 12 ust. 4 pkt 2 ww. Rozporządzenia dopuszczał sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, pod warunkiem przylegania jej do istniejącej ściany budynku. Zaznaczyć należy, że zarówno nadbudowa, jak też rozbudowa budynku została zaprojektowana od strony wschódnio-południowej w granicy z działką nr [...] i przylega do ściany usytuowanych na tej działce w granicy budynków mieszkalnego i inwentarskiego. Jak trafnie zauważył organ, przepis ten nie określał jakie mają być parametry ściany przybudowywanego budynku, co oznacza, że nie można uznać za rażące naruszenie tego przepisu, jeżeli przybudowywana ściana jest wyższa od istniejącej ściany usytuowanej w granicy. Słusznie zatem organy stwierdziły, że zarówno usytuowanie projektowanego obiektu bezpośrednio przy granicy działek, jak i jego przeznaczenie jest zgodne z przepisami technicznymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ wskazał, że inwestor spełnił także pozostałe wymogi stawiane przez ustawę z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane, a projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Tym samym, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, Starosta [...] nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. Ponadto, jak słusznie zauważył organ projekt budowlany, został uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego na mocy porozumienia z dnia 1.08.2007 r. zawartego między Wojewodą [...] a Burmistrzem Miasta [...], w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu ochrony zabytków. Wprawdzie organy nie sprawdziły kompletności materiału dowodowego, posiadanie wymaganych opinii czy uzgodnień jednak słusznie wskazały, iż kwestia ta może być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 5 lub 6 kpa.). Wskazać należy, iż organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę części budynku usługowo-mieszkalnego w kontekście powołanego przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wszystkie opisane uprzednio warunki inwestor spełnił. Organ ocenił, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę zawiera oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt budowlany został przygotowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Umiejscowienie budynku jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowymi przepisami w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec ustalenia, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] nie narusza przepisów prawa, a w szczególności art. 156 § 1 kpa. prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zasadne ustalenia organów powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).