VII SA/Wa 2464/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2013 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T.M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...]Wojewoda [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm.), po wznowieniu na wniosek T. M. oraz E. K. – M. postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] znak : [...]Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...]Nr [...]z dnia [...] września 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miastu [...]pozwolenia na budowę drogi ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że T. M., a następnie E. K. – M. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dodatkowo T. M. wskazał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa podnosząc, że wyszły na jaw nowe okoliczności w sprawie, które nie były znane organowi administracji, a istniały w dniu wydania decyzji. Jako nowe okoliczności wnioskodawca wskazał budowę ekranu akustycznego nr [...] na działce [...]. Z uwagi na to, że wniosek o wznowienie oparty został także o przesłankę z pkt 4 art. 145 kpa weryfikacja twierdzenia wnioskodawców, że będąc stronami postępowania nie brały w nim udziału bez własnej winy powinna nastąpić po wznowieniu postępowania. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., wznowiono postępowanie. Analizując legitymację wnioskodawców organ uznał, że zarówno T. M. jak i E.K.-M. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu. Organ wyjaśnił, że inwestycja realizowana w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców, działki nr ew. [...]obręb [...], której są współwłaścicielami. Działka ta nie została objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję. Znajduje się ona w sąsiedztwie projektowanej drogi, co może świadczyć jedynie o posiadaniu przez wnioskodawców interesu faktycznego, a nie prawnego. Wobec powyższych ustaleń Wojewoda [...], wskazał że brak jest podstaw do badania zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż co do zasady wniosek o wznowienie postępowania niezależnie, od wskazanej podstawy wznowieniowej musi pochodzić od strony postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r., znak [...]po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa-uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozpatrzenia wniosku T. M. o wznowienie na postawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. Pierwszym jest tzw. etap wstępny, w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego tj. czy żądanie pochodzi od strony (z wyjątkiem wskazania jako przesłanki wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa) lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia wniosku oraz wskazano przesłankę wznowienia. Analizując pojęcie strony, jakie wynika z art. 28 kpa i art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że T. M. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Wnoszący o wznowienie postępowania T. M. i E. K.-M. są właścicielami działki nr [...]położonej przy ul. [...] i [...] Z nieruchomością tą sąsiaduje działka nr [...], na której zaprojektowano drogę dojazdową, chodnik oraz ekran akustyczny. Obiekty te nie wprowadzają ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu działki nr [...]. Krawędź jezdni drogi dojazdowej znajduje się w odległości ok. 15 m. od granicy z działką nr [...]w związku z czym wnioskodawca nie może wywodzić swojego przymiotu strony art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) określającego odległość sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni. Nie istnieją także inne przepisy prawa materialnego, które w związku z budową chodnika oraz ekranu akustycznego wprowadziłyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. W niniejszej sprawie wniosek T. M. o wznowienie postępowania oparty został także o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W sytuacji, gdy organ ustalił, że T. M. nie posiada przymiotu strony powinien na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówić wznowienia postępowania, w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż jego wznowienie było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uchylić decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej rozpatrzenia wniosku T. M. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i umorzyć w tym zakresie postępowanie. W pozostałej części decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, ze wywodzenie przez skarżącego przymiotu strony z przepisów kodeksu cywilnego (art. 140 i 144 kc) nie jest wystarczające. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wyjaśnił, że immisje pośrednie z jednej nieruchomości na drugą nie uzasadniają przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi czynnikami przymiotu strony. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje także fakt posadowienia na sąsiedniej działce ekranu akustycznego. Usytuowany jest on w odległości 10 od granicy działki skarżącego nr [...]oraz w odległości ok. 20 m od znajdującego się na działce budynku mieszkalnego. Także zarzut dotyczący niezapewnienia stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań jest bezzasadny. Zdaniem organu zarzut ten może odnieść skutek, tylko wtedy, gdy stawiający zarzut wykaże istnienie związku przyczynowego miedzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pozostałe zarzuty o charakterze merytorycznym nie mogą być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu z uwagi na to, że T. M. nie jest stroną postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł T. M. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że nie ma przymiotu strony, podczas gdy jego nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji; 2) art. 28 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż ograniczenia związane z zagospodarowaniem terenu będącego w strefie oddziaływania inwestycji, mogą wynikać jedynie z przepisów prawa materialnego administracyjnego, podczas gdy skuteczne jest również powoływanie się na inne przepisy powszechnie obowiązujące, w szczególności przepisy prawa cywilnego; 3) art. 8 i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ II instancji uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony; 4) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w sytuacji, gdy konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 20007 r. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, który umożliwia uchylenie decyzji ostatecznej i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi on wyjątek od zasady trwałości decyzji, określonej w art. 16 kpa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 kpa orzeczenie, którym: - odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa lub art. 145 a §1 kpa; - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 §1 k.p.a lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; - stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 145 § 1 i 2 kpa. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 §1 kpa) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA2391/98, LEX nr 47857). Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył opisaną procedurę wznowieniową. Podstawę wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2008 r. uzupełnionego kolejnym pismem stanowił art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Także wniosek E. K.-M. oparty był o przesłankę z pkt 4 art. 145§ 1 kpa. Z art. 147 kpa wynika jednoznacznie, że poza wznowieniem postępowania z urzędu, żądanie wznowienia musi pochodzić od strony. Należy jednak zauważyć, że każda z przesłanych określonych w pkt 1-8 art. 145 § 1 kpa wskazuje niezależną od innych podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną. Oznacza to, że każda z tych przesłanek może być źródłem odrębnego postępowania. W konsekwencji wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na dwie przesłanki, wymienione w pkt 4 i 5 kpa obligowało organ do jego wznowienia, co otwierało drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia. Ustalenie braku przymiotu strony u wnioskodawców, przy założeniu prawidłowości tego stwierdzenia, dało podstawę organowi I instancji do podjęcia decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Wojewoda [...] jednocześnie wyjaśnił, że stwierdzony przez niego brak przymiotu strony T. M. uniemożliwia badania kolejnej wskazanej przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rozstrzygnięcie to zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując zaskarżoną decyzję uznał, że z uwagi na fakt, że T. M. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne było wznowienie na jego wniosek, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Stanowisko to nie jest trafne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż wznowiono odrębne postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż przymiot strony można wywodzić tylko z prawa materialnego administracyjnego, a powoływanie się na przepis prawa cywilnego nie jest wystarczające. Przypomnieć w związku z tym należy, ze w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości kwestionuje wykonanie przez inwestora robót budowlanych z tego powodu, że oddziaływują one na sposób korzystania z jego nieruchomości nie można automatycznie przyjąć, że inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego, gdyż jest zgodna z przepisami. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, który przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym może wynikać z przepisów prawa cywilnego, które gwarantuje właścicielowi prawo niezakłóconego korzystania z przedmiotu własnością. Okoliczności te powinny podlegać rozważeniu prze organ odwoławczy, gdyż były podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji. Brak odniesienia się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do tych zarzutów stanowi także o wadliwości zaskarżonej decyzji. Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.