VII SA/Wa 2464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę S. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]), uchylającą decyzję organu I instancji (Wojewody [...]) z [...] maja 2017 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności, na wniosek skarżącego, decyzji w sprawie udzielenia J. i J. K. pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2005 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i J. K. - właścicielom lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w [...], pozwolenia na przebudowę części lokalu na łazienkę i budowę instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ich lokalu. Skarżący S. M. w piśmie z 12 grudnia 2016 r. zwrócił się Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wnioskodawca podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją i podkreślił, że na skutek spornej inwestycji, budynek znajduje się w złym stanie technicznym, a on jest "zmuszony" mieszkać w zawilgoconym mieszkaniu. Po rozpoznaniu tego wniosku, organ I instancji decyzją z [...] maja 2017 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że kwestionowana decyzja o udzieleniu pozwolenia budowlanego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś okoliczność, że skarżący został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, może być rozważona i oceniona w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania, nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ podkreślił, że inwestorzy składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołali się na zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości na te roboty budowlane, wymaganą przez art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., poz. 903 ze zm.). Wojewoda dodał, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. została doręczona zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej, który reprezentuje Wspólnotę na zewnątrz S. M. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., w którym podniósł, że mieszkanie w którym zamieszkuje wraz z żoną, a które "przekazał" córce, jest zagrzybione i śmierdzące na skutek przebudowy przez J. i J. K. części ich lokalu (nr [...]). Odwołujący się stwierdził, że został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i J. K. pozwolenia na sporną inwestycję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowę) i w postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę (przebudowę) ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332). Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał, mimo wezwania z 29 czerwca 2017 r., że jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Z wyjaśnień S. M. i nadesłanych przez niego dokumentów (kopia aktu notarialnego z [...] kwietnia 2015 r.) wynika bowiem, że posiada on dożywotnią służebność mieszkania w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku nr [...] w [...], a więc ma jedynie ograniczone prawo rzeczowe do części lokalu (prawo zależne). Ma więc jedynie interes faktyczny, a nie prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego udzielonego J. i J.K. S. M. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie : a) art. 2 Konstytucji RP przez "zlekceważenie przez organ zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co oznacza w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. m. in. zasady, iż organy administracyjne podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu"; b) art. 31 ust. 3 Konstytucji "przez ograniczenie skarżącemu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które to ograniczenie wynikło z decyzji organu", nie było natomiast podyktowane koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo ochroną środowiska, zdrowia, moralności publicznej, wolności i praw innych osób; c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione przyjęcie, że S. M. nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego J. i J. K., mimo że był właścicielem nieruchomości w chwili kwestionowanego pozwolenia budowlanego (w 2005 r.); d) art. 6, art. 8 i art. 28 k.p.a. przez naruszenie zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa przez odmowę przyznania skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, mimo że ten interes mu przysługuje. S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i J. K. pozwolenia budowlanego i o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 106 k.p.a., wniósł o "zbadanie interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu i zbadanie merytorycznie zarzutów odwołania i tym samym rozpoznanie sprawy". W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że organ pominął, że w dniu 22 czerwca 2005 r. był właścicielem mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym w [...] (obecnie posiada służebność mieszkania w tym lokalu). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) przyjął, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowę) lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ponieważ posiada "jedynie" dożywotnią służebność mieszkania w jednym z lokali znajdujących się w tym budynku. Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe, ponieważ znajduje potwierdzenie w przepisach prawa oraz w okolicznościach faktycznych sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ oceniając czy dany podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją której dotyczy postępowanie nadzwyczajne, ma legitymację do żądania wszczęcia tego postępowania, powinien wziąć pod uwagę przepisy prawa materialnego i okoliczności faktyczne z dnia złożenia tego wniosku. Jest to bowiem "nowa" sprawa, odrębna od sprawy zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 16 kwietnia 2015 r. skarżący zawarł z córką E. Ś. umowę darowizny (w formie aktu notarialnego) lokalu nr [...] w budynku nr [...]w [...], z prawem dożywotniej służebności mieszkania. W chwili wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. (w dniu [...] grudnia 2016 r.) nie posiadał więc tytułu prawnego do tej nieruchomości o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego wynika, że organ odwoławczy prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Zbycie przez skarżącego wyodrębnionego lokalu mieszkalnego spowodowało, że nie może on skutecznie powoływać się na swój interes prawny w postępowaniu dotyczącym tego budynku wielorodzinnego. Jak już powiedziano, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest "nową" sprawą, odrębną od sprawy zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tej sytuacji to, że skarżący był właścicielem lokalu w dniu wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym, nie oznacza, że nadal (mimo umowy darowizny) posiada legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowę) lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Należy dodać, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP są oczywiście bezzasadne. Skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób organ zaskarżoną decyzją naruszył konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, ewentualnie na czym polega naruszenie zasady niedozwolonego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Z tego co już powiedziano wynika, że nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostatecznie ustalił okoliczności faktyczne sprawy, niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia, prawidłowo wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w tej sprawie i na tej podstawie zasadnie przyjął, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Można dodać, że podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego mogą stanowić podstawę do domagania się wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś okoliczność, że skarżący został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, może być rozważona i oceniona w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania, nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.