VII SA/Wa 2467/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. K i M. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. i M. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżących obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robot budowlanych wokół budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że M. S. - współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...], dniu 26 listopada 2012 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2013 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na skarżących obowiązków wymienionych w art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 z zm.), celem doprowadzenia robót budowlanych wokół budynku mieszkalnego związanych z utwardzeniem działki do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania M. S., decyzją z [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy obu instancji stwierdziły, że sporne roboty budowlane związane z podwyższeniem i utwardzeniem terenu, zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2000 r. (zgodnie z projektem zagospodarowania działki, rzędne działki inwestycyjnej wynoszą 10,2 natomiast działki sąsiedniej przy [...] wynoszą 9.8), a inwestorzy nie zmienili naturalnego ukształtowania terenu i spływu wód opadowych. W związku z tym nie można im zarzucić naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) i w konsekwencji nie ma podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2014 r., VII SA/W 385/14 uchylił tę decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 51 prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy stwierdziły bowiem, że roboty budowlane związane z podwyższeniem i utwardzeniem 72, 0 m2 terenu zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. Pominęły jednak całkowicie, że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie dotyczył także robót budowlanych (ziemnych) związanych ze ścianą jej budynku, na której położono jak twierdzi skarżąca membranę, podniesiono teren o około 0,5 m, a następnie dokonano nasadzeń bluszczem, które są regularnie nawadniane co powoduje korozję ściany. Brak jest także jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że nachylenie terenu na którym położono kostkę jest nachyleniem naturalnym, zwłaszcza, że strona skarżąca stanowczo takiemu stwierdzeniu zaprzecza. Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny ustalić zakres wykonanych robót, moment ich przeprowadzenia i wyjaśnić, czy wybudowanie z kostki murku pod kątem, opierającego się o ścianę budynku skarżącej oraz nadsypanie nad nim ziemi było zgodne z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] marca 2015 r. (nr [...]) na podstawie art. 81 c ustawy prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej zgodności z rozporządzeniem o warunkach technicznych robót budowalnych polegających na utwardzeniu terenu, wybudowaniu muru z kostki oraz robót ziemnych polegających i izolacyjnych w rejonie ściany budynku sąsiedniego. Po złożeniu przez inwestorów tej opinii, organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nałożył na B. K. i M. K. obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowalnych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w tym robót ziemnych w rejonie ściany budynku sąsiadującego z nieruchomością, przez wybudowanie murka żelbetonowego o wysokości 20 cm i grubości 15 cm na całej długości działki, zabezpieczającego napływ wody na sąsiednią posesje. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. S. od tej decyzji, decyzją z [...] czerwca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i te braki nie mogą być usunięte przez organ odwoławczy. Mianowicie, z przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej (uzupełnionej w dniu 20 marca 2017 r.) nie wynika, czy roboty budowlane nie naruszają § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy dodał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. B. K. i M. K. w sprzeciwie od tej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. i stwierdzili, że organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ okoliczności faktyczne sprawy zostały dostatecznie ustalone przez organ I instancji, a ewentualnie braki w postępowaniu mogły być usunięte w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a. Skarżący zwrócili uwagę, że w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego i bezzasadnie przyjął, że to biegły w ekspertyzie technicznej ma odpowiedzieć na pytanie co do legalności robót budowlanych, podczas gdy ekspertyza techniczna jest dowodem w sprawie, który podlega ocenie organów i to organy a nie biegły mają ocenić, czy sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem. B. K. i M. K. zarzucili ponadto naruszenie art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. i podnieśli m. in., że nie zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd potraktował pismo skarżących z 5 lipca 2017 r. jako sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., a nie jako skargę na tę decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 7 lipca 2017r., a więc po dniu wejścia w życie noweli (1 czerwca 2017 r.). W związku z tym mają do niego zastosowanie przepisy po nowelizacji (art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej). Sprzeciw od decyzji jest uzasadniony. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przez skarżących na ich nieruchomości, ponieważ w przedłożonej przez inwestorów ekspertyzie technicznej nie zwarto oceny co do zgodności spornych robót z przepisami prawa. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo ponieważ stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. to jest obowiązany do określenia w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, wraz z wyjaśnieniem, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Trzeba podkreślić, że Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi brakami, których nie mógł "samodzielnie" uzupełnić. Trzeba przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w sprawie legalności wykonanych przez skarżących robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w tym robót ziemnych w granicy z działką przy ul. [...] w [...]. W toku tego postępowania inwestorzy przedłożyli, na wezwanie organu I instancji, ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych oraz jej uzupełnienie. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że niezbędne jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (§ 126 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) przez wybudowanie murka żelbetonowego na całej granicy z działką sąsiednią. Sąd podziela stanowisko skarżących, że organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek oceny przedłożonej ekspertyzy, nie wyjaśnił dlaczego nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ani też nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, który wydał decyzję na podstawie art. 136 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie orzekając w tej sprawie weźmie pod uwagę, że stosownie do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w postępowaniach tych (począwszy od 1 czerwca 2017 r.) stosuje się również nowe przepisy art. 96a–96n k.p.a. dotyczące mediacji. Według art. 64 e rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a., uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64 d § 1 ustawy.