VII SA/Wa 2468/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. C. i S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 2468/10 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzja z dnia [..] sierpnia 2010r., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Z. i S. C.- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2009r. wnoszącej sprzeciw do zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5,50m x 4,50m na działce nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, decyzja Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] wnosząca sprzeciw do zamiaru budowy budynku gospodarczego w wymiarach 5,50m x 4,50m na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., na podstawie art. 30 ust.6 pkt 2 Prawa budowlanego, została wydana według właściwej podstawy prawnej tj. na podstawie obowiązującego w dacie wydania prawa materialnego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Za inne przepisy należy uznać Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie zostały zachowane odległości od sąsiedniej działki nr [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego procedurze zgłoszenia podlegają jedynie wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Tymczasem z załączonego do zgłoszenia szkicu wynika, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia w/w wymagań, ponieważ nie stanowi zabudowy wolnostojącej. Organ nadto wskazał, że prowadzone przez organ nadzoru, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania dotknięta jest jedną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, z zaznaczeniem, że wyłączona jest w takim wypadku wykładania rozszerzająca przesłanek nieważnościowych. Organ dokonuje w takim postępowaniu oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Zdaniem Wojewody, Starosta B. w oparciu o posiadany materiał dowodowy, prawidłowo rozstrzygnął wniosek inwestora w przedmiocie zgłoszenia budowy pomieszczenia gospodarczego w wymiarach 5,5 Om x 4,5 Om na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B., a tym samym brak było podstaw do wyeliminowania decyzji z dnia [...] października 2009r. z obiegu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2010r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. i S. C. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej postępowania wszczętego na wniosek Z. C. i umorzył w tej części postępowanie organu pierwszej instancji. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przywołując definicje strony w rozumieniu art. 28 kpa organ wskazał, i decyzja Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., wnosząca sprzeciw, nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku Z. C., gdyż sprzeciw był skierowany wyłącznie do S. C. Nawet więc w przypadku gdyby Z. C. (współwłaścicielka działki inwestycyjnej) była również zainteresowana wykonaniem zgłoszonych przez S. C. robót budowlanych to należy uznać, że kwestionowana decyzja Starosty B. dotyczyła wyłącznie jej interesu faktycznego a nie prawnego. Stosownie więc do treści art. 28 Kpa, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] października 2009 r. Nadto organ wskazał, iż stosownie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień [...] października 2009 r.),w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu na dzień 01 października 2009 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, zaś zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Dokonane zgłoszenie zakładało od strony północno - wschodniej istniejącego budynku mieszkalnego dobudowę budynku gospodarczego o wymiarach 5,5 m i 4,5 m usytuowaną w odległości od 0,75 m do 1,5 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. 41/4, a zatem niezgodnie z wymaganiami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, Starosta B. zasadnie zastosował art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ zauważył, że zgłoszenie zamiaru budowy z dnia 2 września 2009 r., zostało dostarczone organowi stopnia podstawowego w dniu 8 września 2009 r., natomiast decyzja Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., wnosząca sprzeciw została doręczona S. C. w dniu [...] października 2010 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna. Decyzja Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], nie jest również dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. i S. C. zarzucając je rażące naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1 kpa poprzez stosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym szeregu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których organ w postępowaniu zwykłym nie stosował, przywołując ogólnie całe rozporządzenie; -art. 7,8,9, 107 § 3 kpa poprzez uznanie ,że inwestycja jest rozbudową, podczas gdy w dniu 14 .10.2010r. ten sam organ uznał, iż jest to budowa pomieszczenia gospodarczego; -§ 2 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nie dokonanie jego wykładni; -art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140, 143,144 kodeksu cywilnego w związku z art. 21 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z § 12 rozporządzenia dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez uznanie, iż rozporządzeniem można wprowadzić ograniczenia w chronione prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik Postępowania Stowarzyszenie zwykłe " I." z siedzibą w B. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zasadą ogólną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. jest bezwzględne eliminowanie z obiegu prawnego wadliwych znacząco decyzji administracyjnych w przypadku wystąpienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, poprzez stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Kontrolowana decyzja jak prawidłowo wykazały to organy obu instancji prawa nie narusza zwłaszcza w stopniu rażącym, nie wyczerpuje też żadnej z pozostałych enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy zauważyć, iż brak wskazania w decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] w sposób precyzyjny jednostki redakcyjnej przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z którym organ uznał za sprzeczne usytuowanie rozbudowy czy dobudowy budynku gospodarczego do istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego z pewnością należy uznać za naruszenie 107 § 3 kpa jednak ze względu na skutek jaki wywołała kontrolowana decyzja uchybienie to nie ma charakteru rażącego. Należy także pamiętać, iż można to uchybienie zakwalifikować jedynie jako niedokładność uzasadnienia, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia została przez organ wskazana i stanowił ją art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ bowiem stwierdził, iż ze względu na fakt , iż projektowany budynek nie jest obiektem wolnostojącym , jego budowa nie korzysta ze zwolnienia budowlanego o którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( Dz.U. nr 156z 2006r. poz.1118 ze zm.) a nadto jego usytuowanie względem granicy z działką nr 41/4 narusza przepisy wykonawcze tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sprecyzowanie przepisów z którymi zgłoszone roboty budowlane pozostawałyby w sprzeczności(§ 12 ust 3 pkt 4 rozporzadzenia) w postępowaniu nadzwyczajnym, wypełnia jedynie ustawowy obowiązek rzetelnego uzasadnienia decyzji również w tym postępowaniu i nie może dawać podstawy do formułowania zarzutów. Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obiekt budowlany musi spełniać określone w obowiązujących przepisach wymagania zarówno na etapie projektowania i budowy (art. 5 ust. 1), jak i na etapie użytkowania (art. 5 ust. 2). W przepisie art. 5 sformułowana została zasada ogólna Prawa budowlanego, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Należy podkreślić, że nadanie przepisowi rangi zasady ogólnej (generalnej) oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych. Warunki techniczne, o których mowa w art. 5 i 6 Prawa budowlanego, zostały szczegółowo określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia, stosownie do jego § 2, mają zastosowanie "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". Należy więc przyjąć, iż ograniczenia w konstytucyjnie chronionym prawie własności ( art. 140, 143,144), wbrew twierdzeniom skargi określa ustawa- Prawo budowlane, zaś w akcie niższej rangi jakim jest rozporządzenie wykonawcze następuje jedynie jego sprecyzowanie. Stosowanie przez organy administracji publicznej powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a taki charakter cechuje omawiane rozporządzenie nie może być postrzegane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości prawa( art. 32 Konstytucji RP) i żadną miarą nie może stanowić przyczyny do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji na przepisach tych opartej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.