VII SA/Wa 2468/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez D. K.(dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z [...] września 2017 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem złożonym [...] września 2016 r. skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2015 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (jednolokalowych) i trzech szamb szczelnych o pojemności po 8,80 m3 każde, na działkach nr ew. [...]i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na jej niezgodność z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Skarżąca podniosła, że sposób zagospodarowania nieruchomości zatwierdzony kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym usytuowanie budynków, powoduje, że nieruchomość skarżącej została pozbawiona dostępu do drogi publicznej o wymaganej przepisami szerokości 5 m, jak również uniemożliwia przeprowadzenie przewodu wodociągowego i kanału ściekowego na działce nr [...]od strony ul. [...] (d. [...]), tak jak to zostało przewidziane decyzjami Prezydenta [...]nr [...] z [...] lutego 2010 r. i Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji z [...] września 2017 r. organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta [...]z [...] września 2015 r., i nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wojewody. Skarżąca wywodzi bowiem swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności działki o nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], która graniczy z jedną z działek inwestycyjnych o nr ewid. [...]. Sporna inwestycja polega na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (jednolokalowych) i trzech szamb szczelnych na działkach nr ewid. [...]i [...], obręb [...], przy ul. [...]w [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany - nr rys. 4.1) wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny "C", położony najbliżej działki skarżącej, zaprojektowany na działce o nr ewid. [...], o wysokości w najwyższym punkcie (do kalenicy) 9,265 m (projekt budowlany - nr rys. 16) jest oddalony o 5,60 m od granicy działki o nr ewid. [...] oraz o 9,50 m od budynku posadowionego na tej działce. W ocenie GINB obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Sporna inwestycja nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce o numerze ewid. [...]. Organ odwoławczy powołał się przy tym na § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. GINB wskazał ponadto, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość projektowanego obiektu (tj. 9,265 m), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. 5,60 m), sprawiają, że działka o nr ewid. [...], z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżąca może bowiem bez przeszkód wybudować na swojej nieruchomości budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki nr ewid. [...]w najmniejszej dopuszczalnej odległości (tj. 4,00 m). Odległość dzieląca taki budynek od budynku projektowanego na działce nr ewid. [...]wynosiłaby 9,60 m. Byłaby więc większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o inne przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych: § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 700 - 17). Według GINB planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia o warunkach technicznych) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Zrealizowanie spornej inwestycji nie pozbawi też skarżącej dostępu do drogi publicznej, ponieważ pozwolenie na budowę spornej inwestycji nie obejmuje działki drogowej nr ewid. [...]. GINB stwierdził, że skarżąca może bez przeszkód zagospodarować należącą do niego nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu. W konkluzji organ stwierdził, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej, to stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: "prawo budowlane") nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W skardze na decyzję GINB z [...] września 2017 r. skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów: 1) art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ oddziaływanie Inwestycji na nieruchomość skarżącej ma jedynie charakter faktyczny i nie ogranicza zagospodarowania tejże nieruchomości w sposób chroniony przepisami prawa (tj. że skarżąca ma jedynie interes faktyczny a nie interes prawny) podczas gdy skarżąca legitymuje się interesem prawnym, a nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego z uwagi na treść art. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, a także brzmienie § 79 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; 2) naruszenie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię w ten sposób, że organ uznał iż obszar oddziaływania obiektu ustala się na podstawie przepisów prawa określających odległość projektowanego obiektu od innych obiektów i granic nieruchomości oraz przepisów dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, podczas gdy kryterium odległości jest jedynie jednym z kryteriów, niemającym charakteru kryterium decydującego i jego zachowanie przy niezachowaniu innych kryteriów wynikających z przepisów prawa nie decyduje o nieoddziaływaniu inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przyznaje status strony w sprawach o pozwolenie na budowę inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie ma decydującego znaczenia czy nieruchomość objęta tym oddziaływaniem jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, gdyż granice tego obszaru wyznacza zasięg określonego odrębnymi przepisami ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomości w jej otoczeniu. Obszar oddziaływania inwestycji może więc obejmować nie tylko działki bezpośrednio z nią graniczące, ale też tereny dalej położone w otoczeniu tej inwestycji. Istotne jest, by ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, objętych wpływem inwestycji, wynikały z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 30 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania inwestycji ustala się w oparciu o przepisy odrębne, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. W każdym postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę organ jest zobligowany do zbadania jakie obowiązki w zagospodarowaniu terenu wynikają z przepisów odrębnych dla danej inwestycji, z uwagi na cechy indywidualne obiektu budowlanego oraz rodzaju terenu, na którym będzie on posadowiony. Te przepisy odrębne to regulacje prawa materialnego w postaci ustaw i rozporządzeń, jak również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Charakter tych postępowań nie zmienia bowiem ich przedmiotu, którym jest pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest właścicielką nieruchomości, która graniczy z działką inwestycyjną. Działka skarżącej nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz korzysta z drogi wewnętrznej, urządzonej na działce drogowej, będącej przedmiotem współwłasności, graniczącej z działką inwestycyjną wzdłuż całej północnej granicy działki inwestycyjnej. Skarżąca uzasadnia swój interes prawny tym, że projektowany sposób zagospodarowania inwestycji, w szczególności sposób zlokalizowania zabudowy, w istocie pozbawi ją dostępu do drogi publicznej oraz uniemożliwi podłączenie w przyszłości jej nieruchomości do sieci wodnej i kanalizacyjnej, gdyż istniejący ciąg pieszo-jezdny, łączący posesję skarżącej z drogą publiczną, nie będzie spełniał technicznobudowlanej normy szerokości 5 m. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym technicznobudowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Do ustalenia zakresu uzasadnionych interesów osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie jest wystarczające ograniczenie się do sprawdzenia spełniania przez tę inwestycję norm technicznobudowlanych, wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, oprócz konieczności spełniania przez obiekt budowlany wymogów technicznych, wprowadza ponadto ogólny wymóg respektowania interesów prawnych osób trzecich. Zakres tych interesów powinien być każdorazowo precyzowany w odniesieniu do konkretnej inwestycji. Występujący w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadniony interes skarżącej konkretyzuje się w prawie domagania się przez nią zachowania istniejącego układu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej spełniającej dla jej nieruchomości, wynikający z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymóg prawny zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Zaprojektowanie lokalizacji zabudowy na działce w sposób, który w rzeczywistości pozbawia inne nieruchomości w otoczeniu inwestycji wymaganego prawem dostępu do drogi publicznej, powoduje, iż nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej, pomimo iż zaprojektowana zabudowa fizycznie nie wykracza poza granice działki. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego projektowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu inwestycji musi bowiem uwzględniać istniejące ukształtowanie zabudowy na działkach wokół inwestycji i sposób skomunikowania tych nieruchomości z drogą publiczną. Ponownie rozpatrując sprawę GINB uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.