VII SA/Wa 2469/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej: GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. C. reprezentowanej przez radcę prawnego B. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej [...] WINB, z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] – dalej PINB w [...], z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] znak [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], znak: [...], nakładającej na inwestora – K. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonywanej na podstawie pozwoleń z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], wydanych przez Starostę Powiatowego w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. pozwoleniach, z zachowaniem warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...] oraz warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do dnia 20 czerwca 2012 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. C., po którego rozpoznaniu zapadła opisana na wstępie decyzja. GINB wskazał, że PINB w [...] w dniu [...] marca 2012 r. przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w [...], stanowiącej własność K. C. W protokole oględzin organ powiatowy wskazał, że inwestor rozbudował przedmiotowy budynek od strony północnej, południowej, zachodniej i wschodniej, natomiast posiadał decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego obejmującą tylko stronę zachodnią budynku. Następnie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010. Nr 243, poz. 1623 z póź. zm.) – dalej: Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego położnego przy ul. [...] w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i inwentaryzacji geodezyjnej rozbudowanej części obiektu. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] PINB w [...] nałożył na K. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. GINB zgodził się ze stanowiskiem [...] WINB wskazującym, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], znak: [...] udzielił K. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w [...] od strony zachodniej. Rozbudowa ta została zakończona, a PINB w[...] pismem z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] nie zgłosił sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia inwestora o zakończeniu ww. rozbudowy wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. Następnie Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w [...] od strony zachodniej. Z projektu zagospodarowania terenu działki, na której zlokalizowano przedmiotowy budynek, będącego załącznikiem do pozwolenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. powierzchnia zabudowy rozbudowanej części zachodniej budynku miała wynosić 41,30 m 2, a całkowita powierzchnia zabudowy powstałego budynku po dokonanej rozbudowie części zachodniej miała osiągnąć 166 m 2. Natomiast protokół oględzin z dnia [...] marca 2012 r., inwentaryzacja wykonanych robót oraz przedłożony projekt zamienny wskazują, że inwestor dodatkowo rozbudował istniejący budynek również o część wschodnią, południową i północną zwiększając powierzchnię zabudowy do 284,50 m 2 oraz kubaturę do 2108 m 3, na co nie posiadał pozwolenia. Z uwagi na powyższe GINB ocenił, że inwestycja nie mogła zostać zakwalifikowana, jak to uczynił PINB w [...], jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzjami Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r. w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. GINB wskazał, że rozbudowa na podstawie pozwolenia z 1999 roku została zakończona w 2003 r., a ponadto zakres zmian wykonanych przez inwestora wskazuje jednoznacznie, że jego przedmiotem jest w istocie zupełnie nowe przedsięwzięcie, o charakterystyce wyraźnie odmiennej od obiektu planowanego pierwotnie. Ocenił, że roboty budowlane wykonane przez inwestora polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w kierunku wschodnim, południowym i północnym wymagały uprzedniego uzyskania przez K. C. pozwolenia na budowę, gdyż nie dotyczyły rozbudowy obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wskazał, że przepisy art. 36 a oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w przypadku samowoli budowlanej uregulowanej w art. 48 ww. ustawy, dlatego decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K. C. , domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego art. 48, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację i nietrafne przyjęcie, iż skarżąca wybudowała obiekt bez pozwolenia na budowę i zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy skarżąca dysponowała pozwoleniem na budowę, a jedynie prace przez nią przeprowadzone stanowiły od niego istotne odstępstwa, co z kolei uzasadniało zastosowanie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego; 2. przepisów prawa procesowego art. 156 § 1 kpa poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu, pomimo braku przesłanek w postaci oczywistości naruszenia prawa oraz skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. skutków gospodarczych lub społecznych naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa; art. 8 i 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się organ drugiej instancji uznając, iż odwołanie skarżącej jest niezasadne, a w szczególności dokładnego wyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 156 kpa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja [...] WINB zostały wydane z naruszeniem prawa, co uzasadniało ich uchylenie. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Należy podkreślić, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" – (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 1525/10). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36 a, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 48 Prawa budowlanego. Organy dokonały błędnej oceny, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy w ocenie organów w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] udzielił K. C. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w [...] od strony zachodniej. Rozbudowa ta została zakończona, a PINB w [...] nie zgłosił sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia inwestora o zakończeniu ww. rozbudowy wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. Następnie Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w [...] od strony zachodniej. Z zebranego materiału wynika, że powierzchnia zabudowy rozbudowanej części zachodniej budynku miała wynosić 41,30 m 2, a całkowita powierzchnia zabudowy powstałego budynku po dokonanej rozbudowie części zachodniej miała osiągnąć 166 m 2. Natomiast protokół oględzin z dnia [...] marca 2012 r., inwentaryzacja wykonanych robót oraz przedłożony projekt zamienny wskazują, że inwestor dodatkowo rozbudował istniejący budynek również o część wschodnią, południową i północną zwiększając powierzchnię zabudowy do 284,50 m 2 oraz kubaturę do 2108 m 3. PINB w [...] w dniu [...] marca 2012 r. przeprowadził oględziny ww. budynku mieszkalnego, w wyniku których stwierdzono, że inwestor rozbudował przedmiotowy budynek od strony północnej, południowej, zachodniej i wschodniej, natomiast posiadał decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego obejmującą tylko stronę zachodnią budynku. Dlatego PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie ww. budynku mieszkalnego i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i inwentaryzacji geodezyjnej rozbudowanej części obiektu. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w [...] nałożył na K. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Po wypełnieniu nałożonego ww. decyzją obowiązku w dniu [...] lutego 2013 r. PINB w [...] wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Na podstawie analizy akt sprawy należało stwierdzić, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], ponieważ ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Błędna jest ocena [...] WINB oraz GINB, że inwestycja w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) poprzez dobudowanie od strony północnej, wschodniej i południowej części budynku z pomieszczeniami mieszkalnymi i komunikacji, podczas gdy zgodnie z decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. budynek miał zostać rozbudowany jedynie od strony zachodniej, stanowiła samowolę budowlaną, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Wymaga podkreślenia, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, właściwym trybem jest tryb określony w art. 48 Prawa budowalnego, względnie art. 49 tej ustawy, a w przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (czyli dokonania istotnego odstąpienia do warunków określonych w pozwoleniu na budowę) organy winny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną, która uzasadniałby zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, mamy do czynienia wówczas, gdyby wybudowano całkiem inny obiekt, pozbawiony charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zaistniał. PINB w [...] prawidłowo uznał, że inwestor, realizując inwestycję, dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazane istotne odstąpienie dotyczyło zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury (art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy zgodzić się z poglądem skarżącej, że dobudowanie pomieszczenia, które nie zostało ujęte w projekcie, i powiększenie w ten sposób kubatury obiektu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i powinno prowadzić do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji prawidłowo PINB w [...] zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji należy uznać, że nie mógł być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego. W świetle powyższego w żadnym razie nie można uznać, aby decyzja PINB w [...] z dnia [...] maja 2012 r. była sprzeczna z art. 48 lub art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym bardziej nie można mówić o sprzeczności o charakterze oczywistym. Ponadto nie można zgodzić się z konkluzją, że kontrolowana decyzja PINB w [...] narusza zasadę praworządności, a tym samym wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, których wystąpienie powoduje niemożność zaakceptowania ww. decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Na podstawie analizy akt sprawy trzeba stwierdzić, że nie występują w przedmiotowej sprawie żadne skutki społeczne czy gospodarcze, których nie można byłoby zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Tym bardziej, że [...] WINB oraz GINB wprawdzie powołały się na ww. przesłankę uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ale nie podjęły wysiłku wykazania jej istnienia. Sąd stwierdził, że wskazana inwestycja nie narusza praw innych podmiotów, nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia, czy innych dóbr chronionych prawem. Nie można pominąć i tego, że inwestor zastosował się do obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego i obecnie obiekt spełnia warunki określone w projekcie zamiennym oraz normach prawa, także technicznych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.