VII SA/Wa 2469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Ł. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] – po rozpatrzeniu zażalenia E. Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakładające obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowalnych przy nadbudowie budynku gospodarczego – kotłowni konstrukcji murowanej zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...] oraz zabezpieczenia wykonanych robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że w jego ocenie postanowienie PINB w [...] jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku gospodarczego – kotłowni konstrukcji murowanej zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...]. Wskazał, iż organ powiatowy zasadnie prowadzi postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jako odstępstwo od złożonego zgłoszenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że E. Ł. zgłosiła w dniu 28 maja 2009 r. budowę wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 usytuowanego w odległości 1 m od ściany drewnianej istniejącego budynku mieszkalnego, do którego to zgłoszenia Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Następnie odstąpiła od zgłoszenia w ten sposób, że otynkowała część ściany drewnianej budynku mieszkalnego i dostawiła do niej w 2009 r. przedmiotowy budynek gospodarczy z trzema własnymi ścianami z przeznaczeniem na kotłownię. Obecnie budynek po zdjęciu starego dachu z 2009 r. jest nadbudowywany. Wykonano część ścian nadbudowy z betonu komórkowego (roboty niezakończone). Organ odwoławczy wyjaśnił, że powiatowy organ nadzoru budowlanego jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia przyjął art. 50 ust 1 pkt 3 i ust 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1". Zgodnie z art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego: "W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń". [...]WINB stwierdził, że uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie organ powiatowy wskazał przyczyny, dla której uznał wstrzymanie robót budowlanych za celowe oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót. Jakkolwiek roboty budowlane nie były realizowane w trakcie przeprowadzonej kontroli, to stan ich zaawansowania potwierdzony wykonaną dokumentacją fotograficzną wskazuje, że nie zostały zakończone. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane zostały już raz wstrzymane postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydanym na tej samej podstawie prawnej. Po ich wstrzymaniu PINB w [...] wydał w dniu [...]kwietnia 2014 r. decyzję Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] z uwagi na wydanie jej z przekroczeniem terminu dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponownie więc zaistniała konieczność zastosowania art. 50 Prawa budowlanego i wstrzymania niezakończonych robót budowlanych, aby następnie móc wydać decyzję, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego. [...]WINB wyjaśnił, iż wstrzymanie robót umożliwi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji, jako że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty. Linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż art. 50 Prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1280/97). Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne 2 miesiące od dnia doręczenia. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem wyżej wskazanego terminu, organ nadzoru budowlanego powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. W świetle powyższych rozważań w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, iż skarżone postanowienie organu powiatowego zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jego treści. W tym stanie rzeczy należało zatem utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...]. W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] E. Ł. wniosła o jego "unieważnienie". W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie było podstaw do wstrzymywania prac budowlanych, które się nie toczyły. Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych opartego na tych samych podstawach co poprzednio wydane. Skarżącą wskazała, że prace jakie zostały do wykonania nie wymagają żadnych pozwoleń i zgłoszeń i powinny zostać zalegalizowane z uwagi na fakt, że organ nadzoru budowlanego w ustawowym czasie nie wydał stosownych decyzji merytorycznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakazujące E. Ł. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowanym budynku gospodarczym – kotłowni konstrukcji murowanej na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...]wykonywanych niezgodnie ze zgłoszeniem, a także zabezpieczyć wykonywane roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Podstawę materialno prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przedstawiona w skardze argumentacja, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności odnosząc się do podniesionych w skardze przez E. Ł. wniosków i twierdzeń, że "w okresie wydawania postanowień nie były wykonywane żadne prace więc nie było przesłanek do ich wstrzymania", należy wskazać, że nie znajdują one odzwierciedlenia ani w treści przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego, ani w poglądach doktryny i judykatury dotyczących postępowań naprawczych uregulowanych wskazanymi przepisami. Ewentualne przerwanie przez inwestora prac przy budowie, skoro roboty budowlane nie zostały zakończone (wykonane) w sensie techniczno-budowlanym (nie wykonano jeszcze wszystkich prac konstrukcyjnych umożliwiających użytkowanie danego obiektu - dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli z dnia 13 sierpnia 2014 r.) i w tym znaczeniu są "w toku", nie stanowi przeszkody do podjęcia działań naprawczych w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w szczególności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 powołanej ustawy. Należy dodać, że roboty budowlane uległy przerwaniu i nie są aktualnie kontynuowane (co potwierdza również protokół kontroli z dnia 13 sierpnia 2014 r.), nie można zatem mówić o ich zakończeniu. Zakończenie robót nastąpi z chwilą wykonania ostatniego elementu obiektu budowlanego niezbędnego do jego funkcjonowania jako całości. Gdyby przyjąć inną interpretację wystarczyłoby stwierdzić, że roboty te nie są prowadzone w trakcie czynności kontrolnych wykonanych konkretnego dnia, co stanowiłoby przeszkodę do wszczęcia procedury naprawczej. Takie rozumowanie jest z oczywistych względów chybione, bowiem prowadziłoby do sytuacji, w której obiekt budowlany jest prawnie tolerowany pomimo wykonywania go bez ważnego, funkcjonującego w obrocie prawnym, pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Bez znaczenia jest zatem, czy roboty budowlane są aktualnie wykonywane czy też nie, istotne jest to, że nie zostały one zakończone w zakresie obejmującym całość obiektu. Za powyższą argumentacją przemawia również przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie przerwanie robót budowlanych w chwili obecnej nie może być utożsamiane z zakończeniem budowy i w konsekwencji zastosowaniem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącej dotyczący konieczności "zalegalizowania wykonanych prac remontowych" z uwagi na "wydanie decyzji po terminie". Naruszenie terminu o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w przedmiocie wydania zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] wynika, że nie zostało umorzone całe postępowanie, a organ pierwszej instancji powinien je kontynuować w zakresie nadzoru budowlanego. Ponownie więc zaistniała konieczność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wstrzymania niezakończonych robót budowlanych, aby następnie wydać decyzję, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Poprzednie postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z uwagi na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z naruszeniem ustawowego terminu dwóch miesięcy. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadnia kontynuowanie postępowania w trybie przepisów art. 51 tej ustawy, jest bowiem wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Należy dodać, że wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2669/11). Z akt sprawy wynika, że po wydaniu postanowienia kontrolowanego w niniejszej sprawie - PINB w [...] w dniu [...] sierpnia 2014r wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję nr [...], którą nakazał doprowadzić budynek gospodarczy – kotłownię do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Argumentacja skargi zgodnie z którą "prace jakie zostały do wykonania nie wymagają żądanych pozwoleń i zgłoszeń do ich wykonania" nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest całość robót budowlanych podjętych samowolnie przez inwestora. Bez znaczenia jest to, że znaczna część robót została już wykonana. Skoro podjęte przez skarżącą roboty budowlane z uwagi na ich charakter wypełniają przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, to nadzór nad ich zgodnością z prawem pozostawał nadal w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego też nie sposób podzielić stanowiska wnoszącej skargę, która dokonała nieuzasadnionego wyodrębnienia spośród wszystkich robót budowlanych takich, które same w sobie - traktowane odrębnie od całości nie wymagałyby pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a jego wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) orzekł o jej oddaleniu.