VII SA/Wa 247/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi H. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rtg I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących H. i S. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2008r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. -Prawo atomowe (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 276) na skutek wniosku L. K. -właściciela Prywatnej Praktyki Stomatologicznej "K." w Ż. zezwolił na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego typu Planmeca nr [...], rok prod. 2006, nr lampy [...], zainstalowanego w Prywatnej Praktyce Stomatologicznej "K." w Ż. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona we wniosku z dnia 10 stycznia 2007 r. wystąpiła o wydanie zgody na uruchomienie i stosowanie w/w aparatu rtg do celów diagnostyki stomatologicznej. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. PWIS we W. zezwolił na uruchomienie i stosowanie w/w aparatu rentgenowskiego stomatologicznego do zdjęć wewnątrzustnych dla celów diagnostyki medycznej podnosząc, iż w protokole kontroli sanitarnej nr [...] z dnia 24 stycznia 2007r. stwierdzono zgodność stanu ochrony radiologicznej z obowiązującymi przepisami. Po rozpoznaniu odwołania od w/w decyzji Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] kwietnia 2007r. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia stron postępowania i uzupełnienia uzasadnienia decyzji. W dniu [...] sierpnia 2007r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] zezwalającą na uruchomienie i stosowanie w/w aparatu rentgenowskiego. Decyzja ta została uchylona w dniu [...] listopada 2007 r. przez Głównego Inspektora Sanitarnego, który ponownie wskazał na brak uzasadnienia decyzji i brak jednoznacznego ustalenia stron postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] marca 2008r. PWIS we W. wydał kolejną decyzję (nr [...]) zezwalającą na uruchomienie i stosowanie w/w aparatu rentgenowskiego. Organ uznał, iż stronami postępowania są, oprócz L. K., H. i S. W. oraz A. i J. K. ze względu na bezpośrednie przyleganie zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych do gabinetu stomatologicznego będącego przedmiotem postępowania. PWIS wskazał, że wykonane w trakcie kontroli pomiary dozymetryczne potwierdziły pełną ochronność stosowanych w gabinecie L. K. osłon stałych wykonanych zgodnie z projektem osłon zatwierdzonym przez PWIS we W.. Pomiary dozymetryczne wykonano na stanowisku wyzwalania ekspozycji, w poczekalni, na zewnątrz budynku (na chodniku), na klatce schodowej oraz w pomieszczeniu mieszkalnym nad gabinetem stomatologicznym. Zmierzone wartości mocy dawki promieniowania rentgenowskiego potwierdziły brak możliwości przekroczenia limitów użytkowych określonych w § 2 i 3.1 rozp. Ministra Zdrowia z dnia 21.08.2006r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz. Nr 180, poz. 1325). Kontrolę gabinetu stomatologicznego przeprowadzono zgodnie z rozp. Ministra Zdrowia z dnia 22.12.2006 r. w sprawie nadzoru i kontroli w zakresie przestrzegania warunków ochrony radiologicznej w jednostkach organizacyjnych stosujących aparaty rentgenowskie do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii powierzchniowej i radioterapii schorzeń nienowotworowych (Dz. Nr 1 z 2007 r., poz. 11). Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] maja 2008r. uchylił w/w decyzję z [...] marca 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak w aktach sprawy wymaganych dokumentów, dołączanych do wniosku o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego. Decyzją z [...] czerwca 2008r. PWIS we W. ponownie zezwolił na uruchomienie i stosowanie w/w aparatu rentgenowskiego, podnosząc, że po wezwaniu przez organ L. K. dostarczył: - program szkolenia pracowników w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej, zatwierdzony przez PWIS we W., - aktualne zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do pracy w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące, - program bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej działalności, której dotyczy wniosek, który określa warunki sprawowania obowiązków w gabinecie w zakresie szeroko rozumianej ochrony radiologicznej. Decyzją z [...] sierpnia 2008r. GIS uznał za zasadne odwołanie stron od tej decyzji w zakresie naruszenia art. 10 § 1 kpa i uchylił zaskarżoną decyzję w całości celem umożliwienia stronom wypowiedzenia się na temat wszystkich akt sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę PWIS we W. decyzją z [...] września 2008r. Nr [...] zezwolił na uruchomienie i stosowanie przedmiotowego aparatu rentgenowskiego. Organ wskazał, że w dniu 12 września 2008 r. pełnomocnik stron r.pr. J. W. zapoznał się z aktami sprawy. PWIS stwierdził, że "podniesione przez odwołującego zarzuty są nieaktualne, a ich istota była przedmiotem zakończonego już postępowania administracyjnego toczącego się w w/w sprawie. Dowodem powyższego stwierdzenia jest oświadczenie pełnomocnika stron radcy prawnego J. W. z dnia 12 września 2008 roku o zapoznaniu się z aktami sprawy". W treści tego pisma pełnomocnik stron podtrzymał zarzuty przedstawione w oświadczeniu z dnia 27 lutego 2008 r.. PWIS stwierdził, że były one rozpatrywane zarówno przez GIS, jak i PWIS we W. i organ kierując się zasadą szybkości postępowania nie będzie ponownie rozpatrywał wyjaśnionych już zarzutów, ponieważ powodują zbędną przewlekłość postępowania. Odwołanie od decyzji PWIS we W. z [...] września 2008r. złożyli H. i S. W. oraz A. i J. K., zarzucając: naruszenie art. 7 oraz art. 8 kpa, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 kpa. Zdaniem odwołujących się organ wydający zaskarżoną decyzję nie zebrał materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez ich pełnomocnika w pismach z 17.07.07r., z 27.02.08r. i z 12.09.08r., a dotyczącym opracowania dokumentacji technicznej na uruchomienie gabinetu dentystycznego z dopuszczalnością używania w nim urządzenia rentgenowskiego; ustalenia, czy istniejący w w/w gabinecie system wentylacji grawitacyjnej jest zgodny z przewidzianymi do tego wymogami; ustalenia, czy ustanowiony został nadzór nad przestrzeganiem wymagań bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w przedmiotowym gabinecie. Odwołujący się zarzucili też organowi naruszenie § 13 rozp. Ministra Zdrowia z 21 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi poprzez niewłaściwą jego wykładnię. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu w/w odwołania od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie podziela zarzutu naruszenia art. 7 i 8 kpa, a także zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia decyzji. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z załącznikiem Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności, do wniosku o wydanie zezwolenia dołączone są wszystkie wymagane dokumenty. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi GIS wskazał, że przy wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę jego cel oraz charakter gabinetów stomatologicznych wyposażonych w aparaty rtg. Celem tego przepisu jest zapewnienie, aby w pomieszczeniach, których głównym i jedynym przeznaczeniem jest wykorzystywanie jako gabinet rentgenowski nie było sprzętów i urządzeń niezwiązanych z działaniem aparatów rentgenowskich lub z wykonywanymi procedurami radiologicznymi. Ma to zapobiegać wykorzystywaniu wolnych przestrzeni w gabinecie rentgenowskim do celów gospodarczych. Natomiast w gabinetach stomatologicznych, które tylko dodatkowo są wyposażone w aparaty rentgenowskie do zdjęć zewnątrzustnych zdjęcia rtg są wykorzystywane jedynie sporadycznie do kontroli etapów leczenia stomatologicznego, zatem nie ma potrzeby ograniczania wyposażenia takiego pomieszczenia. Skargę na decyzję GIS z [...] grudnia 2008r. złożyli H. i S.W. oraz A. i J. K.. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niezebranie materiału dowodowego w zakresie: a) ustalenia, czy istniejący w gabinecie stomatologicznym L. K. system wentylacji grawitacyjnej jest zgodny z przewidzianymi do tego wymogami, b) ustalenia, czy ustanowiony został nadzór nad przestrzeganiem wymagań bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w w/w gabinecie. W ocenie skarżących organ naruszył ponadto art. 107 § 1 kpa, bowiem nie wskazał dowodów, na których oparł się w swym rozstrzygnięciu, nie podał, jakie konkretnie wszystkie wymagane dokumenty zostały dołączone do wniosku przez L. K., w jakim czasie i na jaką okoliczność te dokumenty sporządzono, czy dokumenty te przewidywały dopuszczalność uruchomienia w gabinecie dentystycznym urządzenia rentgenowskiego. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja została oparta wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, nie odniesiono się w niej do zastrzeżeń skarżących dotyczących konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a przede wszystkim opracowania dokumentacji koniecznej do uruchomienia gabinetu dentystycznego z dopuszczalnością używania w nim urządzenia rentgenowskiego. Skarżący podkreślili, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczą okresu na długo przed złożeniem w styczniu 2007r. przez L. K. wniosku o zezwolenie na uruchomienie i stosowanie w jego lokalu aparatu rentgenowskiego (protokół PPIS w T. z 3.11.03r. w sprawie odbioru technicznego zakładu przez L. K., protokół kontroli sanitarnej z 6.10.06r.). Dokumenty te w ocenie skarżących nie są związane z przedmiotem sprawy, dotyczą one dopuszczalności funkcjonowania zakładu jako takiego; nie dotyczą natomiast warunków funkcjonowania w tym zakładzie urządzenia rentgenowskiego i nie mogą one stanowić oparcia dla wydania decyzji dopuszczającej używanie w tym lokalu urządzenia rtg. Tymczasem organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołączone są wszystkie wymagane dokumenty, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności. Skarżący podnieśli, że jeżeli organowi chodziło o rozporządzenie RM z 3.12.2002r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1851; z późn. zm.), to wymieniony załącznik nr 1 tego rozporządzenia nie określa wymogów technicznych dla obiektów, w których mają być używane urządzenia RTG; lecz dotyczy on głównie kwestii związanych z bezpieczeństwem pracy przy promieniowaniu jonizującym. Kwestie wymogów technicznych dla tego rodzaju obiektów określone zostały natomiast w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 21.08.06r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz.U. Nr 180, poz. 1325). Wymienia się w nim m.in. tak szczegółowe wymagania jak np. w zakresie konstrukcji ścian, stropów, okien, drzwi, wysokości oraz powierzchni pracowni/gabinetu rentgenowskiego. Skarżący podkreślili, że rozporządzenie to obowiązuje od 2006r., podczas gdy odbiór techniczny lokalu L.K. nastąpił 3.11.03r., istnieją więc wątpliwości, czy zakład L.K. spełnia wymagania niezbędne do używania w nim urządzenia rtg. Skarżący podkreślili, że zgodnie z § 10 ust. 1 w/w rozporządzenia w tego typu lokalach wymagany jest system wentylacji zapewniający 1,5-krotną wymianę powietrza w ciągu godziny. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do w/w kwestii wentylacji pomieszczenia, pomimo że skarżący wielokrotnie zgłaszali w tym zakresie zastrzeżenia. Organ odwoławczy nie odniósł się także do kwestii nadzoru nad przestrzeganiem wymagań bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w gabinecie L. K.. W przekonaniu skarżących samo oświadczenie właściciela gabinetu nie może tu być uznane za wystarczające. Wykonywanie nadzoru powinno być poparte dokumentem, który określałby warunki jego sprawowania. Skarżący zakwestionowali też zastosowaną przez organ interpretację § 13 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21.08.06r., podnosząc, że o kwalifikacji danego pomieszczenia jako rentgenowskiego nie może przesądzać charakter czy częstotliwość prowadzonej w nim działalności. Decydujący tu jest wyłącznie fakt wyposażenia go, bądź nie w urządzenie radiologiczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 kpa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wydając decyzję organ administracji publicznej zobowiązany jest ponadto, zgodnie z art. 107 kpa, zawrzeć w niej uzasadnienie faktyczne i prawne. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z takim wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia w decyzji własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem, decyzja powinna wyjaśniać i umożliwiać stronie zrozumienie zajętego przez organ administracji stanowiska. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2008r. Główny Inspektor Sanitarny w zasadzie opisał jedynie przebieg postępowania toczącego się z wniosku L. K. o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego w gabinecie stomatologicznym, wskazując treść kolejnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organy I i II instancji i przytaczając fragmenty uzasadnień decyzji PWIS we W., uchylanych w toku postępowania przez GIS. Takie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 kpa. Z jego treści nie wynika, jakie fakty organ odwoławczy uznał za ustalone i w oparciu o jakie dowody uznał je za udowodnione. Organ wydający decyzję powinien ponadto poddać rozwadze podnoszone przez strony w trakcie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Oczywiście organ prowadzący postępowanie może odmówić słuszności argumentom podnoszonym przez strony, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Tego również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Zauważyć należy, że skarżący w odwołaniu od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] września 2008r, jak i w odwołaniach od wcześniejszych decyzji tegoż organu, uchylanych przez GIS, podnosili szereg zarzutów dotyczących m.in. konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący zgłaszali zastrzeżenia dotyczące systemu wentylacji grawitacyjnej istniejącego w gabinecie stomatologicznym L. K., podnosząc, że zachodzą wątpliwości, czy system ten spełnia wymogi określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi, zgodnie z którym w gabinetach rentgenowskich wymagana jest wentylacja zapewniająca 1,5-krotną wymianę powietrza w ciągu godziny. Skarżący zarzucali też organowi I instancji, że w toku postępowania nie ustalono, czy w prawidłowy sposób ustanowiony został nadzór nad przestrzeganiem wymagań bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej w gabinecie L. K., brak jest bowiem dokumentu określającego warunki sprawowania tego nadzoru. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do w/w kwestii podnoszonych przez skarżących. Brak jest również ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonej przez skarżących kwestii dokumentacji złożonej przez L. K. ubiegającego się o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie w jego gabinecie stomatologicznym aparatu rentgenowskiego. Skarżący podnosili, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczą okresu na długo przed złożeniem w styczniu 2007r. przez L. K. wniosku o zezwolenie na uruchomienie aparatu rentgenowskiego. Dokumenty te w ocenie skarżących nie są związane z przedmiotem sprawy, dotyczą one dopuszczalności funkcjonowania gabinetu stomatologicznego jako takiego, nie dotyczą natomiast warunków funkcjonowania w tym gabinecie urządzenia rentgenowskiego. Jak słusznie zauważyli H. i S. W., organ nie wyjaśnił ponadto, jakie dokumenty, w świetle obowiązujących przepisów prawa, są wymagane w przypadku występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego, jakie dokumenty zostały złożone przez L.K. oraz kiedy i przez kogo zostały opracowane. Jako niedopuszczalne należy ponadto ocenić zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż "podniesione przez odwołującego zarzuty są nieaktualne, a ich istota była przedmiotem zakończonego już postępowania toczącego się w sprawie". Zauważyć należy, iż do momentu wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. postępowanie w sprawie zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego w gabinecie stomatologicznym L. K. nie było jeszcze zakończone decyzją ostateczną, a obowiązkiem organu było odniesienie się do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów, tym bardziej, że zarzuty te nie były analizowane ani przez Głównego Inspektora Sanitarnego, ani przez organ pierwszej instancji, nie odniesiono się do nich w żadnej z decyzji wydawanych w toku postępowania toczącego się przed tymi organami (warto też zauważyć, że sam GIS kilkukrotnie uchylał decyzje organu I instancji właśnie z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia decyzji). Ujawnione naruszenia prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.