VII SA/Wa 2472/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. K., P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację i przebudowę zjazdu skargę oddala. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej GDDKiA decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa. i art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez T.K. i P.K., nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. Z. oraz na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny z ww. drogi do nieruchomości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku została zaliczona zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej Rozporządzeniem stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP (drogi główne ruchu przyspieszonego, do których należy droga krajowa nr [...]), przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników tych dróg. Organ wskazał, że nieruchomość nr [...] posiada zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] poprzez zatokę autobusową, a także ma urządzony zjazd z ul. [...] stanowiącej drogą gminną. Ponadto, zarządca drogi krajowej nr [...] uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie ww. działki, z dostępem komunikacyjnym wyłącznie z ul.[...]. W uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] dokonano bowiem zapisu, iż istniejący zjazd z ul. [...] będący zjazdem indywidualnym może służyć wyłącznie do obsługi komunikacyjnej budynku mieszkalnego, bez możliwości wykorzystania go w celu skomunikowania obiektu, w którym byłaby prowadzona działalność gospodarcza. Organ dodał, że strony po otrzymaniu ww. postanowienia nie skorzystały z przysługującego im prawa i nie złożyły wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do GDDKiA w W. Tak więc już w roku ubiegłym strony były świadome i w pełni akceptowały stanowisko zarządcy drogi krajowej w kwestii dostępu komunikacyjnego do działki nr [...] położonej w m. Z. w przypadku jej wykorzystania do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ wyjaśnił, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z omawianej drogi do działki nr [...], zlokalizowanego przez zatokę autobusową w zjazd publiczny, byłaby niezgodna z § 113 ust. 7 rozporządzenia, z którego wynika, że zjazd nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Połączenie takiego obiektu usługowego z drogą może zapewnić tylko zjazd publiczny, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Planowana działalność gospodarcza, generująca ruch poprzeczny pojazdów wymagałaby budowy zjazdu publicznego, wyposażonego w dodatkowy pas wyłączenia z ruchu. Wykonanie takiego zjazdu, zgodnie z obowiązującymi przepisami jest w omawianym przypadku również niemożliwe, z uwagi na lokalizację nieruchomości w obrębie zatoki autobusowej oraz skrzyżowania z ul. [...]. Organ podniósł, iż nieruchomości sąsiednie, na terenie których prowadzona jest działalność gospodarcza skomunikowane są z drogi gminnej (ul.[...]). W świetle powyższego występowanie o lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] lub przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny, w związku z planowaną działalnością gospodarczą jest bezpodstawne. Zarówno wykonanie wnioskowanego zjazdu publicznego, jak i przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny z ww. drogi do działki nr [...] stanowiłyby oczywiste naruszenie przepisów stwarzając dla wszystkich użytkowników drogi krajowej dodatkowy punkt kolizji, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] znak : [...] po rozpoznaniu wniosku P. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Jednocześnie dodał, że wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza, że : indywidualny interes stron może zostać w zasadniczym stopniu zaspokojony przez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pomocą projektowanego zjazdu publicznego z drogi gminnej, tj. ul. [...], zarówno nowy zjazd publiczny do działki nr [...], jak i zjazd publiczny zlokalizowany w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego, byłyby zlokalizowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co w świetle § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. jest obligatoryjnie zabronione, 3. na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje znaczne natężenie ruchu drogowego, który według generalnego pomiaru ruchu w roku 2005 r. wynosi 14384 poj./dobę, co stanowi wzrost o 11 % w porównaniu z 2000 r., a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu większym, im wyższe natężenie ruchu występuje, szczególnie do obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P.K. i T.K. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli, że działka nr [...] nie ma obecnie żadnego dostępu do drogi publicznej prócz istniejącego indywidualnego zjazdu. Dodali, że nabywając działkę nie byli świadomi problemów związanych ze skomunikowaniem działki z drogą publiczną - tym bardziej, że zjazd określany przez GDDKiA istnieje w tym miejscu od dziesiątek lat, w trakcie remontu drogi krajowej został wykonany lewoskręt i nigdy nie było mowy o dostępie do nieruchomości od ul. [...], która nie spełnia żadnych wymagań technicznych przewidzianych w przepisach prawa (niecałe 4 metry), a zatem nie można w ogóle posługiwać się o tej ulicy w kategoriach nazewnictwa - "droga". W opinii skarżących w przedmiotowej sprawie można pogodzić interes skarżących z interesem społecznym. Skarżący podnieśli, że obecnie dokonany przez nich pomiar ruchu nie odzwierciedla danych posiadanych przez Urząd. Co więcej badania natężenia ruchu są jedynie jednym z elementów oceny natężenia ruchu. Skarżący dodali, iż podstawowym kryterium są zasady bezpieczeństwa drogowego, a w przedmiotowym miejscu nie ma wypadków drogowych i nie dochodzi do sytuacji zagrażającej uczestnikom ruchu drogowego. Ponadto oświadczyli, że przedmiotowy zjazd jest im niezbędny do uzyskania dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji pozwoli na zagospodarowania terenu i zlokalizowanie na przedmiotowej nieruchomości inwestycji i stworzenie nowych miejsc pracy. Wskazali, że ewentualny inny dostęp do nieruchomości - nie bezpośrednio z drogi krajowej - nie jest obecnie możliwy i w przypadku oddalenia skargi zrezygnują z planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] oraz z dnia [...] są prawidłowe. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję własną decyzją z dnia [...] znak : [...], którą nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. Z. oraz na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny z ww. drogi do nieruchomości. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.). Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ww. ustawy w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony - Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących przemawia fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nr [...] posiada zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] poprzez zatokę autobusową, a także ma urządzony zjazd z ul. [...] stanowiącej drogę gminną. Ponadto, zarządca drogi krajowej nr [...] uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na terenie ww. działki, z dostępem komunikacyjnym wyłącznie z ul. [...]. Według ustaleń organu, nieruchomości sąsiednie, na terenie których prowadzona jest działalność gospodarcza skomunikowane są z drogi gminnej (ul.[...]). Jak trafnie wskazał organ także przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi do działki nr [...] zlokalizowanego przez zatokę autobusową w zjazd publiczny, byłaby niezgodna z § 113 ust. 7 Rozporządzenia, z którego wynika, że zjazd nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Planowana działalność gospodarcza, generująca ruch poprzeczny pojazdów wymagałaby budowy zjazdu publicznego, wyposażonego w dodatkowy pas wyłączenia z ruchu. Wykonanie takiego zjazdu, zgodnie z obowiązującymi przepisami jest natomiast niemożliwe, z uwagi na lokalizację nieruchomości w obrębie zatoki autobusowej oraz skrzyżowania z ul. [...]. Prawidłowo zatem organ uznał, iż wykonanie wnioskowanego zjazdu publicznego, jak i przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny z ww. drogi do działki nr [...] stanowiłaby oczywiste naruszenie przepisów, stwarzając dla wszystkich użytkowników drogi krajowej dodatkowy punkt kolizji wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu. Według ustaleń organu, na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego. W roku 2005 wynosiło 14384 pojazdów na dobę, co stanowi wzrost o 11 % w porównaniu z 2000 r. . W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że urządzenie zjazdu bezpośredniego ze spornej działki do drogi krajowej nr [...] zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest stwierdzeniem arbitralnym. Jest bowiem oczywiste, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Co więcej, wyższe natężenie ruchu występuje szczególnie do obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza. Podkreślić należy, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 1998 r. II SA 1019/98 (LEX nr 41380) podkreślił, że ograniczenia korzystania z własności mogą wypływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikają one z nałożonych na zarządy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżących jak i przybudowa istniejącego zjazdu indywidualnego w zjazd publiczny z ww. drogi do nieruchomości stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących. Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zarzut złego stanu technicznego drogi gminnej (ul. [...]) pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż zarządcą wskazanej drogi gminnej jest Wójt Gminy O. i do jego kompetencji należy utrzymanie ww. drogi. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zasadne ustalenia organu powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). 8