VII SA/Wa 2475/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. W. i W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) zw. dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. W. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak:[...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r, znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym odmówiono wszczęcia na wniosek J. W. i W. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. , znak: [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi I., gm. N. i umarzającego postępowanie I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2010 r. organ wskazał, że, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. , znak: [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek J. W. i W. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] . Organ wyjaśnił, że przyczyną wydania powyższych rozstrzygnięć Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] lutego 2010 r. był brak udziału J. W. i W. K. w postępowaniu w którym wydano kwestionowane przez nie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. Nadto, organ stwierdził, że nieruchomości których właścicielką jest J. W. (dz. nr [...] i [...] położone we wsi R. ) nie sąsiadują z nieruchomością inwestora (dz. nr [...] , położona we wsi I.). Organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby ww. nieruchomości pozostawały w obszarze oddziaływania nieruchomości. Ustalono, że nieruchomości W. K. następcy prawnego E. H. (dz. ew. [...] i [...] położone we wsi I.) również nie znajdują się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Organ podkreślił, że z wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika aby od daty wydania ww. postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające przyznanie J. W. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Z tych też względów organ odmówił wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Jednocześnie organ wskazał, że weryfikowane postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. oraz dnia [...] kwietnia 2010 r. nie są dotknięte żadną przesłanką z art. 156 § 1 kpa skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Organ ustosunkował się do zarzutu podniesionego we wniosku i wyjaśnił, że w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał J. W. za stronę przedmiotowego postępowania, wskazał jedynie na brak w aktach sprawy raportu oddziaływania na środowisko spornej inwestycji, który ze względu na rodzaj planowanego przedsięwzięcia jest niezbędny do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ podkreślił, że z dokonanego raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r. wynika, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora, nr ew. [...] . Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. i W. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2010 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uznał, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż zawarte postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał własną argumentację przedstawioną w kwestionowanym postanowieniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła J. W. i W. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów sądowych. Skarżonym postanowieniom skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa mających wpływ na wynik postępowania tj: -art. 15 kpa, poprzez pominięcie faktu, iż postępowanie jest dwuinstancyjne i w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy należało rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nie tylko odnieść się do decyzji własnej wydanej w pierwszej instancji, -art. 28 kpa w związku z art. 28 Prawa budowlanego wobec błędnego twierdzenia o braku statusu strony postępowania obu skarżących w warunkach, kiedy Wojewoda [...] nie wyznaczył obszaru oddziaływania obiektu inwestycyjnego zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, -art. 170 p.p.s.a w związku z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 oraz prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r. , VII SA/Wa 1435/06 -art. 139 kpa wobec nietrafnego przyjęcia, iż W. K. nie jest stroną postępowania w pozwoleniu na budowę, wtedy kiedy jej ojciec E. H. uznany był za stronę postępowania przez organ wydający pozwolenie na budowę decyzja z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] Starosty [...] -art. 75 § 1 kpa wobec niedopuszczenia dowodu decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] udzielającej pozwolenie na budowę, wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r. VII SA/Wa 1435/06, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2006 r. stwierdzającej nieważność we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z dnia [...] listopada 2004 r., wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. , II OSK 208/06 -art. 77 § 1 i 4 kpa , art. 80 kpa wobec nie zebrania wszystkich dowodów do tej sprawy, a tym samym nie rozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny kwestii statusu stron i nie zauważenia, że kwestia ta była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06) -art. 6,7,8 i 9 kpa zdaniem skarżącej organ nie działał na podstawie przepisów prawa, nie stał na straży praworządności, nie był obiektywny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu pierszoinstancyjnemu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2010 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2010 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. i postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] października 2007 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowień. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja/postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję kontroluje, czy jej wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, Lex nr 508497). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, iż badane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzające go postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zawiera żadnej z wad, mogących skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 , III SA 182/95, ONSA 1996 , nr 4, poz. 167). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest właściwe zawsze wtedy, gdy żądanie takie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie. W tym miejscu należy stwierdzić, że organ rozpoznając sprawę i ustalając przymiot strony J. W. nie był związany żadnych orzeczeniem lub wyrokiem sądu administracyjnego. W związku z tym odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku dotyczącego uznania J. W. za stronę postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, wyrokiem NSA z dnia 28.03.2007r., sygn. akt II OSK 208/06; należy stwierdzić, że w powyższym wyroku, NSA nie uznał J. W. za stronę przedmiotowego postępowania, wskazał jedynie na brak analizy oddziaływania na środowisko spornej inwestycji, który ze względu na rodzaj planowanego przedsięwzięcia jest niezbędny do ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007r., została nieprawidłowo przez stronę zinterpretowana, albowiem w żadnym miejscu tego orzeczenia nie ma mowy o tym, że wnioskodawcy mają być traktowani jak strona w innych postępowaniach. Subiektywne przekonanie o tym, że NSA w wyroku z dnia 28.03.2007r. nakazał traktować wnioskodawców za strony wszelkich postępowań budowlanych związanych z inwestycją A. H. jest nieuprawnione. W ocenie składu orzekającego, organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i stwierdził, że J. W. i W. K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Podkreślić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ wskazał, iż żadna z nieruchomości należnych do skarżącej jak również W. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z raportu oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r. wynika, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i nie ogranicza korzystania z terenów sąsiadujących. Ponadto, jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienie organ, J. W. jest właścicielką nieruchomości działek Nr [...] i [...] położonych we wsi R. nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora o nr [...] położonej we wsi I.. W. K. właścicielka działki o nr ew. [...] i [...] położonej we wsi I. również nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora. W świetle powyższego słusznie organ uznał, iż nieruchomości J.W. i W. K. nie znajdują się sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r.) odmówił wszczęcia na wniosek J. W. i W. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...] października 2007 r. Organ ustalił, że z wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika, aby od daty wydania ww. postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające przyznanie J. W. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. W tym stanie faktycznym i prawnym podzielić należy stanowisko organu wyrażone w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., a następnie utrzymującym nim w mocy postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r., iż żądanie wydania przez ten sam organ następnego postanowienia w sprawie zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem, które pozostaje w obiegu prawnym, należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ w tych okolicznościach postanowienie byłoby dotknięte wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 w związku z art. 126 kpa. Mając powyższe argumenty na względzie, w ocenie Sądu organ miał pełną podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie jest nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w szczególności zaś postanowienia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.