VII SA/Wa 2475/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Minister Finansów decyzją wydaną dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił wobec K. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000,00 zł z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., K. Z. zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej. Opisał okoliczności związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę i rozpoczęciem budowy; wskazał, że to w konsekwencji przewlekłego działania organu nadzoru budowlanego, a bez jego winy, doszło do rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem właściwego pozwolenia. Poza tym, wysokość opłaty jest .niewspółmiernie wysoka do wykonanych prac budowlanych. Podał, że jest dwudziestoletnim studentem, nie osiąga żadnego dochodu, pozostaje na utrzymaniu rodziców, którzy dokonali na jego rzecz zakupu działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50 000,00 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewody, iż zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 w/w ustawy z tym,. że nieuszczenie opłaty nie powoduje stosowania przepisów ustawy o egzekucji, bowiem z faktem nieuszczenia tej opłaty Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy w takiej sytuacji właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki. Organ przytoczył treść art. 67 a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa zgodnie, z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67 b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może: 1. odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty, 2. odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53 a, 3. umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Organ zaznaczył, że możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów ustawy Ordynacja podatkowa w szczególności art. 67 a tej ustawy była przedmiotem oceny naczelnego Sądu Administracyjnego. W swoich rozstrzygnięciach Sąd uznał, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniem z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59 g ust. 5 ustawy Prawa budowlanego – przepisu art. 67 a Ordynacji podatkowej, nakazu odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji. Oznacza to, że nakaz odpowiedniego stosowania działu III w/w ustawy nie obejmuje przepisu art. 67 a ze względu na charakter środka, którym jest opłata legalizacyjna. Organ nadto podkreślił, że co prawda stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego w powyższej kwestii, odnosi się do konkretnych indywidualnych spraw, jednakże organ jest zobowiązany do jego respektowania. Nadto organ wskazał, ze poza wskazanym orzecznictwem Naczelny Sąd Administracyjny zastosował instytucję sygnalizacji – tj. postanowieniem z dnia 23.04.2013 r. w sprawie II FSK 113/12 poinformował Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa polegających na wydaniu decyzji w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu odesłań art. 49 ust. 2 i art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego do art. 67 a Ordynacji podatkowej. W tej sytuacji organ odwoławczy podkreślił, że brak jest możliwości zastosowania w stosunku do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia należności publiczno-prawnej, o której mowa w art. 67 a Ordynacji podatkowej. Wobec tego niemożność rozpatrywania przedmiotowego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Co do zasady strona ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy, czyli wydania przez organ administracji publicznej decyzji pozytywnej albo negatywnej. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją stanowiącą wyjątek od tej zasady, albowiem stanowi formalne zakończenie postępowania, tj. bez merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na brak jego przedmiotu. Powyższym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej jest zarazem władny i zobowiązany rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania. Jednak wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 61a Ordynacji podatkowej, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę do rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania. Organ wyjaśnił, iż przytoczonych orzeczeniach z dnia 23 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu 11 kwietnia 2011 r. zastosowanie ma przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ów stanowi, iż w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niemniej jednak, skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało już wszczęte nie jest możliwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Minister Finansów nie podzielił stanowiska pełnomocnika strony, iż poprzez nieracjonalną zmianę pierwotnego stanowiska organu I instancji doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania, zawartej w art. 8 K.p.a. Orzecznictwo organu może bowiem podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. Dopiero nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 19/10. Organ administracji może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zawarł swoje stanowisko w treści uzasadnienia. Wskazane zostały przyczyny i okoliczności, z powodu których nastąpiła zmiana stanowiska organu I instancji wobec możliwości umarzania opłat legalizacyjnych. Słusznie bowiem organ I instancji uznał, iż bezprzedmiotowość postępowania to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu) lub też braku przesłanek przedmiotowych (brak podstawy prawnej). W przypadku zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do umorzenia postępowania, pozostawiając sprawę bez rozstrzygnięcia merytorycznego, co jest zgodne z treścią art. 104 § 2 K.p.a. (zakończenie sprawy w inny sposób w danej instancji). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji albo o zmianę decyzji organów poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego i umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: - naruszenie przepisów art. 2, 7, 45, 78 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony możliwości jawnego, sprawiedliwego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w demokratycznym państwie prawnym na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa; - naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a., art. 59 g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 67 a ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych działań przez organ administracji dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes obywatela (odwołującego) w sposób budzący zaufanie; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a., 12 k.p.a. poprzez brak należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na jej sytuację prawną, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, brak wnikliwego i szybkiego działania, aby sprawa została rozpoznana niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59 g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67 a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59 f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59 a - art. 59 g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67 a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, iż organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył wszczęte postępowanie. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.