VII SA/Wa 2478/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu zażalenia Z. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych dotyczących budynku warsztatowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] obr., [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że organ powiatowy w [...] na wniosek E. i Z. K. przeprowadził w dniu 10 maja 2011 r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdził, iż po południowej stronie działki w odległości 1.65 m od ogrodzenia znajduje się budynek warsztatowy o wymiarach 6.24 m x 10.75 m dobudowany do budynku mieszkalnego (wybudowanego w latach 70 - tych XX wieku). Według oświadczenia dawnego właściciela działki obiekt użytkowany był jako warsztat, a obecnie użytkowany jest jako garaż. W dniu kontroli stwierdzono, że na połowie budynku wymieniono pokrycie dachowe. Ponadto rozpoczęto wymianę drzwi garażowych na nowe. Na powyższe roboty budowlane inwestor nie posiada zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestora ukarano mandatem w wysokości 100 zł. Wobec powyższego E. i Z. K. pismem z dnia 16 maja 2011 r. udzielono informacji, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. W związku z kolejnymi pismami skarżących, organ powiatowy w dniu 13 grudnia 2011 r. przeprowadził ponownie oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalił, iż nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Obecnie obiekt użytkowany jest jako garażowo-gospodarczy. W ścianie szczytowej budynku wyburzono ścianę i zamontowano drzwi garażowe. Pomimo częściowego zużycia budynku obiekt nie stwarza zagrożenia pożarowego dla okolicznych nieruchomości. Następnie w wyniku wniesionej przez Z. K. skargi na działania organu powiatowego w sprawie objętej jego wnioskiem z dnia 24 marca 2011 r., w ramach postępowania skargowego, stwierdzono w dniu 13 grudnia 2011 r. zasadność skargi skarżącego w ww. kwestii na działanie PINB w [...]. W uzasadnieniu powyższego zawiadomienia wskazano organowi powiatowemu na konieczność wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. Wobec powyższego PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych dotyczących budynku warsztatowego usytuowanego przy ul. [...] w [...], na które skarżący złożyli zażalenie. [...] WINB korzystając z dyspozycji art. 136 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu wykonanych robót budowlanych dot. budynku warsztatowego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości, w tym czy wskazane przez inwestora prace ingerowały w części konstrukcyjne przedmiotowego budynku. W dniu 19 lipca 2012 r. wpłynęła do organu odwoławczego wymagana ww. rozstrzygnięciem dokumentacja. Organ powiatowy podał, iż w dniu 26 czerwca 2012 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, jednakże nie można było stwierdzić, czy przedmiotowe roboty budowlane nie naruszyły konstrukcji obiektu. W związku z powyższym nakazano M. K. dostarczenie dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane dot. konstrukcji budynku warsztatowego. Inwestor przedstawił opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. A. C. (nr upr. [...]) dot. konstrukcji omawianego obiektu pod kątem wybicia otworu drzwiowego, z której wynika, że właściciel obiektu powiększył otwór okienny celem wstawienia drzwi garażowych wykorzystując istniejące nadproże. Ściana szczytowa budynku z drzwiami garażowymi wykazuje niewielkie rysy, które nie mają wpływu na osłabienie konstrukcji budynku. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania odpowiada prawu. Obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61a k.p.a., wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6. poz. 18), zw. dalej p.p.s.a., ustanowił formę prawną odmowy wszczęcia postępowania. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania stron)' co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Podkreślenia wymaga, że organ, wydając takie postanowienie, nie orzeka co do istoty sprawy. W omawianej sprawie przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego są roboty budowlane polegające na wymianie poszycia dachowego (bez wymiany krokwi) oraz zamontowaniu drzwi garażowych w ścianie szczytowej budynku w miejscu istniejącego uprzednio otworu okiennego. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ powiatowy (w tym opinia techniczna sporządzona przez mgr inż. A. C. dot. konstrukcji omawianego obiektu pod kątem wybicia otworu drzwiowego) potwierdzają, iż ściana szczytowa budynku z drzwiami garażowymi wykazuje niewielkie rysy, które nie mają wpływu na osłabienie konstrukcji budynku. Wykonane prace nie ingerowały w konstrukcję budynku. W sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na zamontowaniu drzwi garażowych w ramach istniejącego nadproża dla otworu okiennego oraz na wymianie pokrycia dachowego zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, sztuką budowlaną, nie powodują zagrożenia dla życia i zdrowia, a obiekt jest w dobrym stanie technicznym, to PINB w [...] nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. Wstępne czynności wyjaśniające nie dały podstaw do podejmowania czynności w ramach nadzoru budowlanego. Powyższe okoliczności należą do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożył Z. K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., nakazanie inwestorowi zalegalizowania przedmiotowych budynków, oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono: -całkowicie wadliwe rozstrzygnięcie, które podjęto w następstwie i w oparciu o wskazówkę [...]WINB na odmowę wszczęcia postępowania, jaką podał w jego zawiadomieniu z dnia 13 grudnia 2011 r., a którą PINB jako organ pierwszej instancji zastosował w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającym wszczęcia postępowania, opierając się na podanych w nim przesłankach, które [...]WINB jako organ drugiej instancji potraktował jako przeszkodę uniemożliwiającą formułowanie wniosków i ocen dotyczących meritum mojego żądania, a zarazem argument na utrzymanie w mocy postanowienia PINB, -nierzetelne wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak właściwej oceny okoliczności faktycznych oraz podjęcie rozstrzygnięcia bez należytego wyjaśnienia i załatwienia skarg złożonych na niewłaściwe działanie PINB, -naruszenie art. 5, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 3, art. 29 a (w związku z art. 30), art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w związku z naruszeniem § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r., Nr 75, poz. 690), -naruszenie art. 6 - 12, 15, 61, 61 a, 77 § 1, 80, jak też art. 235 § 1, art. 237 § 1 i art. 238 § 1 k.p.a. oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego. W skardze podniesiono, że ocena [...]WINB opiera się na nieprawdziwych, niejasnych, niepełnych lub rozbieżnych ustaleniach i wyjaśnieniach organu pierwszej instancji oraz na niejasnej opinii mgr inż. A. C., a ich ustalenia nie mają odniesienia do legalności budowy oraz zmiany sposobu użytkowania. Budowa przedmiotowych budynków i dokonane w nich zmiany bez zachowania powołanych wyżej przepisów prawa z braku dopełnienia w nich warunków bezpieczeństwa wymaganych prawem (co zostało już omówione) stanowi dla skarżącego istotne zagrożenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak zasadnie zauważył organ II instancji wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, nie mniej należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wyraźnie należy przy tym podkreślić, do czego organ się nie zastosował, że postanowienie taki nie może rozstrzygać sprawy w sferze materialnoprawnej. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 35465/5. Jak z powyższego wynika, chodzi tu o przesłanki uniemożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego z braku formalnej podstawy do wszczęcia postępowania. W badaniu wstępnym organ może zatem badać wyłącznie przyczyny formalne uniemożliwiające prowadzenia postępowania, mając zaś na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada tylko, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W razie zaś gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte, natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wróbel, Lex. W razie zaś stwierdzenia, że właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest inny organ, po wykazaniu jego kompetencji, żądanie wszczęcia postępowanie zostanie przekazane pismem do organu właściwego jak stanowi art. 65 k.p.a. W innych przypadkach, tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji nieprawidłowo ocenił postanowienie organu I instancji jako zasadne. Ocen dotyczących kwestii materialnoprawnych dokonać bowiem trzeba we wszczętym postępowaniu, a nie w postanowieniu o charakterze formalnym. Co więcej organ II instancji zlecając na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełnienie postępowania zachował się tak jakby prowadził postępowanie merytorycznie. Skorzystanie z trybu opisanego w art. 136 k.p.a. może mieć jednak miejsce po wszczęciu postępowania, gdy trzeba uzupełnić postępowanie toczące się przed organem I instancji. Pamiętać trzeba, że do rozpoznawania zażaleń, jak stanowi art. 145 k.p.a., mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie, to takie które służą realizacji przepisu do którego się odwołują. Tymczasem w kontrolowanej sprawie oceny stanu faktycznego dokonywane były w kontekście innych ustaleń, o charakterze technicznym, lecz bez wcześniejszego dokonania ocen w zakresie legalności zamierzenia inwestycyjnego, a także jego skutków mogących dotyczyć zmiany przeznaczenia obiektu. Nie wchodząc na tym etapie kontroli sądowej w oceny o charakterze merytorycznym stwierdzić należało, że tego rodzaju oceny przyjęte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, a następnie na etapie postępowania II instancji nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie zauważyć tylko można, że ustalenia te nie odpowiadały na pytanie, czy roboty były wykonywane w zgodzie z przepisami prawa, czy też nie. W świetle powyższych ustaleń, dalsze rozważania w odniesieniu do zarzutów skargi w postępowaniu sądowym nie są możliwe, natomiast organ nadzoru budowlanego, po wszczęciu postępowania w sprawie objętej wnioskiem skarżącego przeprowadzi we właściwym trybie postępowanie, w którym wyjaśni podnoszone w pismach skarżącego okoliczności, w tym czy doszło do naruszającej prawo ingerencji w konstrukcję ściany budynku, zakwalifikuje tę ingerencję odpowiednio do ustaleń, oceni ponadto, czy zachodzą przesłanki do ustalenia zmiany przeznaczenia obiektu Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 ust 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.