VII SA/Wa 248/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006r., działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn.zm.) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r. Przedmiotową decyzją z dnia [...] września 2004r.Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. udzielił T. i S.R. pozwolenia na użytkowanie parteru budynku usługowo - mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w N. przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ powiatowy ustalił , iż: - w ścianie budynku na poziomie parteru usytuowanej kilkanaście centymetrów od granicy działki wykonano otwór drzwiowy nie przewidziany w zatwierdzonym projekcie, - zmieniono odległość obiektu od budynku przy ul. [...], - zmieniono odległości budynku od granicy działki nr [...] z 2,50m na ok. 2,00m oraz 1,50 na ok. 1,00m, - nie wykonano schodów zewnętrznych oraz podjazdu dla osób niepełnosprawnych, - zmniejszono długość projektowanej wiaty garażowej ściany od strony działki nr [...] z 16,50m na 13,00m, - zmieniono wymiary zewnętrzne budynku, - część przeznaczoną na wiatę garażową zmieniono na lokal usługowy. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy winien był przeprowadzić kontrolę w jak najszerszym zakresie, w szczególności winien był zbadać zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Mimo tego organ wydający pozwolenie na użytkowanie ograniczył się faktycznie w sporządzonym protokole do opisu stanu zaawansowania budowy. Stąd też stwierdzając powyższe nieprawidłowości organ nie miał podstaw do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Po ich stwierdzeniu zaś winien podjąć czynności naprawcze. Brak takich działań stanowi podstawę do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, i stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania T.R. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z N. z dnia [...] września 2006r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż decyzja z dnia [...] września 2004r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażąco narusza obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2003r nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), który stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. W niniejszej spraw brak było podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu z uwagi na stwierdzone odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2006r. złożyła T.R. wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej. W opinii skarżącej decyzja z dnia [...] września 2004r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, na które powołują się organy, nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności. Ponadto organy błędnie przyjęły, iż wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu musiało być poprzedzone kontrolą. Pozwolenie na budowę zostało bowiem wydane w 2000r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w sprawie o pozwolenie na użytkowanie nie miały więc zastosowania przepisy o obowiązkowej kontroli budowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podkreślić należy, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Stwierdzić należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r. w oparciu o przepisy art. 156 kpa § 1 pkt 2. Przedmiotową decyzją udzielono pozwolenia na użytkowanie S. i T.R. budynku usługowo – mieszkalnego zlokalizowanego w N. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. i przeprowadził oględziny w wyniku których ustalono, iż: - w ścianie budynku na poziomie parteru usytuowanej kilkanaście centymetrów od granicy działki wykonano otwór drzwiowy nie przewidziany w zatwierdzonym projekcie, - zmieniono odległość obiektu od budynku przy ul. [...], - zmieniono odległości budynku od granicy działki nr [...] z 2,50m na ok 2,00m oraz 1,50 na ok. 1,00m, - nie wykonano schodów zewnętrznych oraz podjazdu dla osób niepełnosprawnych, - zmniejszono długość projektowanej wiaty garażowej ściany od strony działki nr [...] z 16,50m na 13,00m, - zmieniono wymiary zewnętrzne budynku, - część przeznaczoną na wiatę garażową zmieniono na lokal usługowy. Wobec wskazanych okoliczności stwierdzić należy, iż powołaną decyzją z dnia [...] września 2004r. udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu, który wybudowano ze znacznymi odstępstwami od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim rażąco naruszono dyspozycję art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) zgodnie, z którą właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Przepis art. 57 ust. 6 stanowi, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z mocy ustawy jest wezwaniem skierowanym do właściwego organu o przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59 a. W tym przypadku wezwaniem tym był wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie parteru budynku usługowo mieszkalnego z dnia 6 września 2004r. Wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie, do którego miały zastosowanie przepisy art. 59 a do art. 59g w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) i które w części dotyczącej obowiązku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli weszły w życie z dniem 1 września 2004r. Z tym też dniem weszło w życie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli, wydane na podstawie art. 59 d ust. 3 ustawy Prawo budowlane określające wzór protokołu zakończonej budowy obiektu budowlanego przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane. Protokół taki winien zawierać bardzo szczegółowe ustalenia w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, a także wskazywać stwierdzone odstępstwa od projektu z rozróżnieniem odstępstw istotnych i nieistotnych i zawierać wnioski końcowe. Protokół oględzin obiektu parteru budynku usługowo - mieszkalnego, sporządzony z kontroli w terenie w dniu 17 września 2004r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymogów tych nie spełnia. Z tego względu decyzja [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2004r. wydana na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane rażąco narusza przywołany w podstawie prawnej przepis, który możliwość dopuszczenia do użytkowania budynku uzależnia od przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Sprawdzenie zaś dokonywane jest w trakcie obowiązkowej kontroli. Skoro pomiędzy wybudowanym obiektem, a przedmiotem decyzji określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę powinna istnieć tożsamość przedmiotu, co do parametrów technicznych i innych warunków jakie obiekt ma spełniać, to należy uznać, iż decyzja pozwalająca na użytkowanie obiektu, który wybudowany został ze znacznymi odstępstwami od decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, rażąco narusza przepis art. 59. W rozpoznawanej sprawie decyzja wydana w toku orzekania przez organy administracji udzielającą pozwolenia na użytkowanie dotknięta jest więc wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W przypadku takim organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności zastosował normę art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).