VII SA/Wa 248/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi M. i W.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku -Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2006 roku sygn. akt [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce położonej w N. przy ul. W. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1991 r. Burmistrz Miasta N. zezwolił na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce położonej w N. przy ul. W. [...] dla inwestora S. O., następnie decyzją z dnia [...] marca 1992r. wyraził zgodę na przeniesienie tego pozwolenia na Z. i M. O. i T. M. - w części dot. T. M. W dniu [...] października 2002 roku wpłynął do Wojewody [...] wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...].09.1991 r. oraz ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...].03.1992 r. przenoszącej pozwolenie na budowę tego budynku. We wniosku o stwierdzenie nieważności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wskazał, że jak wynika z zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, inwestycja narusza ustalenia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 roku nr 17, poz. 62), gdyż ściana budynku w segmencie lewym, z otworami okiennymi znajduje się w odległości 1,0 m od granicy działki sąsiedniej. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991r, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].12.2003 roku odmówił stwierdzenia jej nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania M. i W. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2004 roku uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].12.2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2006 roku stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. M. decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła T. M. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 roku w sprawie o sygn. akt [...], uchylił decyzje organów I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Wprawdzie Sąd nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących braku wyodrębnienia granicy między działkami nr [...], jak i zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kwestionowaną decyzją, jednak uwzględnił skargę z innych przyczyn. Organy stwierdziły bowiem nieważność decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...].09.1991 r. uznając, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62), a wobec naruszenia warunków technicznych również z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, budynki powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki, a gdy ściana zwrócona w stronę granicy nie ma otworów okiennych - co najmniej 3m od granicy. Przepis ust. 2 § 12 tego rozporządzenia pozwalał na zmniejszenie powyższych odległości jeżeli zabudowa na sąsiedniej działce istnieje w odległości większej niż 4m od granicy działki, a odległość miedzy budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8m. Bezsporne w sprawie było, iż przedmiotowy budynek został zaprojektowany w odległości 1m od granicy z sąsiednią działką, obecnie należącą do M. i W. M. Organy administracyjne orzekające w sprawie uznały, iż z uwagi na fakt, że sąsiadująca z działką inwestorki, nieruchomość nr [...] w dacie wydawania decyzji była niezabudowana - wyjątek z § 12 ust. 2 rozporządzenia nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się wprawdzie do argumentacji organów, że kwestionowana decyzja naruszała § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia. Jednakże nie podzielił ich kategorycznego poglądu o braku możliwości zastosowania w sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Sąd wskazał na rozbieżność orzecznictwa na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia co dowodzi, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiot rażącego - oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można bowiem mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że choć kwestionowana decyzja narusza przepis § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia, to charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd stwierdził również, że usytuowanie obiektu na działce uczestników postępowania wskazuje, iż kwestionowana decyzja nie miała znaczenia dla realizacji zabudowy na ich nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jak wynika z zatwierdzonego kwestionowaną decyzją projektu budowlanego, przedmiotowy budynek usytuowany został w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki nr ew. [...] i zwrócony był do niej ścianą z otworami okiennymi. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie posiadała otworów okiennych łub drzwiowych. Dlatego w ocenie organu decyzja Burmistrza Miasta N. z [...] września 1991 r. naruszała przepis § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przy czym należało ustalić czy powyższe naruszenie prawa było rażące. W dacie kiedy wydawano kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, sąsiednia działka nr [...] była niezabudowana. Przepis ust. 2 § 12 cyt. rozporządzenia pozwalał na zmniejszenie wskazanych w ust. 1 odległości jeżeli na sąsiedniej działce istniała zabudowa w odległości większej niż 4 m od granicy działki, a odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosiłaby co najmniej 8 m. W związku z tym, że sąsiednia działka w chwili wydawania kwestionowanej decyzji była niezabudowana oraz miała być wykupiona przez inwestorkę - (pismo Burmistrza Miasta N. z dnia [...].12.2005 r.) przepis ust. 2 § 12 w/w rozporządzenia można było zastosować. Nie było żadnych przeszkód, by dostosować w przyszłości warunki techniczne do istniejących warunków zabudowy. W konkluzji organ ustalił, że mimo, iż kwestionowana decyzja narusza przepis § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, to ust. 2 § 12 tego rozporządzenia dawał możliwość zaprojektowania przedmiotowego budynku i zatwierdzenia projektu budowlanego tak jak to było wskazane w przedłożonej dokumentacji. Poza tym kwestionowana decyzja nie naruszyła w żaden sposób interesów M. i W. M. w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1974 roku Prawo budowlane i nie spowodowała żadnego ograniczenia w zabudowie ich działki. Małżonkowie M. dokupili bowiem działkę nr [...] (którą przy uzyskaniu kwestionowanej decyzji deklarowała wykupić inwestorka). Nabywając tę działkę znali sposób zabudowy działki sąsiedniej i istniejące w związku z tym ograniczenia w zabudowie nowo nabytej przez nich nieruchomości. Organ podkreślił, że mimo tak bliskiego usytuowania budynku przy granicy działki (1,0 m), małżonkowie M. rozbudowali swój budynek na działce nr [...] do granicy z działką sąsiednią, co zostało potwierdzone na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w dniu [...] listopada 2006 roku. W świetle powyższego w ocenie organu projektowane usytuowanie budynku, na dzień wydania decyzji, nie było rażącym naruszeniem prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i W. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991 r., zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce położonej w N. przy ul. W. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia . Sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt: [...], rozpatrując skargę T. M. - uchylił zapadłą wcześniej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r, znak: [...], wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd dokonał wyczerpującej wykładni stanu prawnego i wskazał na rozbieżności orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.). W dalszej części uzasadnienia wspomnianego wyroku znalazło się jednoznaczne stwierdzenie, iż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego choć kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1991 r. narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm. ), to jednak charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie związany jest oceną prawną wyrażoną we wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. Po ponownej analizie akt sprawy organ stwierdził, że badana w trybie nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991 r., o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Istniejące usytuowanie projektowanego weryfikowanym pozwoleniem na budowę budynku w odległości 1,0 m od granicy działki, przy zachowaniu otworów okiennych od strony tej granicy, mieści się w dopuszczalnych ramach, o których mowa w przepisie § 12 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, stanowiąc wprawdzie naruszenie prawa, ale nie mające charakteru rażącego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w przedstawionych okolicznościach sprawy wywody odwołania nie mogły zmienić sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Analizując akta organ nie dopatrzył się również, aby badana decyzja była dotknięta inną wadą, określoną w art. 156 § 1 Kpa. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt.2 kpa w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 9 Prawa budowlanego z 1994 roku. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w ich ocenie decyzja Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991r. zezwalająca na usytuowanie budynku niezgodnie z obowiązującym § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r. Nr. 17 poz. 62 ze zmianami) w sposób rażący i istotny narusza ich prawa do optymalnego zagospodarowania nieruchomości, sąsiadującej z nieruchomością na której został usytuowany przedmiotowy budynek. Wskazane naruszenie prawa dotyczy nie tylko § 12 rozporządzenia ale także art. 9 prawa budowlanego z 1994 roku zwłaszcza jego ust.3, który ustala tryb w jakim Burmistrz Miasta N. mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie zgody na odstępstwo od warunków określonym w § 1 rozporządzenia. Wydanie decyzji zezwalającej na usytuowanie budynku niezgodnie z przepisami rozporządzenia bez wszczęcia procedury dla uzyskania zgody na odstępstwo uznać należy za rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. Wskazano także na rażący charakter naruszenia prawa w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. P 9/98, który stwierdził, że aby móc odstąpić od norm techniczno - budowlanych należy uzyskać zgodę właściwego ministra oraz, że odstępstwo to może mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Naruszenie tego wymogu musi pociągać za sobą konsekwencje w postaci nieważności tak wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt: [...], rozpatrując skargę T. M. - uchylił zapadłą wcześniej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd dokonał wyczerpującej wykładni stanu prawnego i stwierdził, że rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.) dowodzi, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiot rażącego - oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że choć kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1991 r. narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm. ), to jednak charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zatem ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wyrażona w wyroku z dnia [...] listopada 2006 r., miała charakter wiążący i dotyczyła zastosowania i wykładni konkretnego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy. Po ponownej analizie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że badana w trybie nieważnościowym decyzja Burmistrza Miasta N. z dnia [...] września 1991 r., o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Projektowane usytuowanie budynku w odległości 1,0 m od granicy działki, przy zachowaniu otworów okiennych od strony tej granicy, mieściło się w dopuszczalnych ramach, o których mowa w przepisie § 12 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, stanowiąc wprawdzie naruszenie prawa, ale nie mające charakteru rażącego. Organ nie dopatrzył się również, aby badana decyzja była dotknięta inną wadą, określoną w art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił również, że brak jest przesłanek do uznania, iż przez wydanie kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie ulega wątpliwości, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy obu instancji zobowiązane były zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Badane decyzje zawierały uzasadnienia pozostające w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego. Związanie wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r., nie dotyczyło jedynie orzekających organów, ale także samego sądu. Badając aktualnie zaskarżoną decyzję Sąd zobowiązany był do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi prawnemu, z którym w okolicznościach sprawy w pełni się zgadza. W przypadku bowiem gdy sprawa po raz drugi powraca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uchyleniu decyzji przez WSA i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego instrukcją, Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. W efekcie, jeżeli za pierwszym rozpoznaniem sprawy przez Sąd uznano, że choć kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.), to charakter tego naruszenia nie jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - to taka sama ocena musi być wyrażona przy ponownym rozstrzyganiu tej samej sprawy. Ocena sprawy może ulec zmianie jedynie wówczas, gdy na etapie ponownego postępowania administracyjnego (przed organami) doszłoby do nowych ustaleń faktycznych, a takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie było. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę -jako nieuzasadnioną -oddalił.