VII SA/Wa 248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa oraz w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28.04.2010r. sygn. akt VIISA/Wa173710, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Z. i B. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na pawilon handlowy w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji, stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] znak: [...] w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 2. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ wskazał że wyrokiem z dnia 28.04.2010r. Sygn. akt VII SA/Wa 173/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że projekt zmiany sposobu użytkowania wskazuje, iż przewidziano w nim rozbudowę pawilonu handlowego od strony północnej i zachodniej. Sąd wskazał, iż organ powinien wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjął, że zmiana sposobu użytkowania nie wymagała wykonania robót, dla których konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. Dodał, że orzekając ponownie organ powinien odnieść się do projektu zmiany sposobu użytkowania w zakresie wykonania robót budowlanych i stosownie do dokonanej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustalił, iż budynki gospodarcze zostały dobudowane do istniejącego budynku pawilonu handlowego na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Starosty B. z dnia [...] nr [...], a następnie zgłoszone do użytkowania w dniu [...] zgodnie z nałożonymi obowiązkami. Kolejną decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta B. udzielił Z. i B. W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w/w dwóch budynków gospodarczych na pawilon handlowy. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowiły art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych i zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995r. nr 10, poz. 47). W punkcie nr 2 w/w decyzji Starosta B. nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tych obiektów, powołując się na treść przepisu art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wnioskiem z dnia [...] Z. i B. W. zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] znak: [...] wydanej na ich rzecz (o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na pawilon handlowy na pgr nr [...] i nr [...] w B.), w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji, tj. w zakresie nałożonego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obu obiektów. Organ ustalił, iż zmiana sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych obejmowała wykonanie robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Według projektu budowlanego i opinii projektanta wykonane roboty budowlane polegające na wyburzeniu ściany wewnętrznej pomiędzy pawilonem i budynkiem gospodarczym, zamurowaniu drzwi i okna oraz przedłużeniu krokwi hali sprzedaży nie powodowały istotnych zmian konstrukcyjnych w istniejących obiektach tj. pawilonie i budynkach gospodarczych. Skoro nie nałożono postanowieniem obowiązku wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, to nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zastrzeżonego dla pozwolenia na budowę przepisem art. 36 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) w wydanym pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania było nieuzasadnione. Organ stwierdził zatem, że decyzja Starosty B. z dnia [...] znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 36 ustawy Prawo budowlane (obowiązującej w dacie jej wydania), co stanowi przesłankę z art. 156 §1 pkt 2 kpa. do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej nałożonego w punkcie 2 obowiązku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzeniu odwołania A. N., decyzją z dnia [...] znak : [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych nie wymagała wykonania robót budowlanych, na które konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że likwidacja wewnętrznej ściany pomiędzy pawilonem handlowym a budynkiem gospodarczym nie ingerowała w konstrukcję nośną (słupowo-ryglową) budynku hali sprzedaży i nie miała wpływu na pracę poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku (podciągów, słupów). Podobnie montaż okien w elewacji północnej projektowanej hali sprzedaży. Ponadto z pisma projektanta mgr inż. budownictwa B. M. z dnia [...] wynika, że prace związane ze zmianą sposobu użytkowania nie spowodowały zmiany istotnych parametrów technicznych obiektu. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. wg stanu na dzień 13 maja 2003 r.), na który powołał się w weryfikowanej decyzji Starosta B. Powyższy przepis dotyczy bowiem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a nie co miało miejsce w niniejszej sprawie decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska (art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa Budowlanego). Organ stwierdził zatem, że wydając decyzję z dnia [...] znak: [...] Starosta B. uchybił przepisowi art. 36 Prawa budowlanego, dlatego należało stwierdzić jej nieważność w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódkziego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. N. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z unieważnieniem decyzji Starosty B. z dnia [...] tylko w części odnoszącej się do obowiązku nałożonego w punkcie 2. W ocenie skarżącego, organ powinien unieważnić kontrolowaną decyzję w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz 1269 ze zm ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowego zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.04.2010r. Sygn. akt VII SA/Wa 173/10. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r, nr 153, poz. 1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "analiza projektu zmiany sposobu użytkowania wskazuje, iż przewidziano w nim rozbudowę pawilonu handlowego od strony północnej – powiększenie powierzchni sklepowej przez wyburzenie ściany wewnętrznej pomiędzy pawilonem, a budynkiem gospodarczym, a także rozbudowę pawilonu handlowego od strony zachodniej". Sąd wskazał, iż w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z robotami budowlanymi bądź jego przebudową, inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Z oceny prawnej wynika, że organ powinien wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjął, że zmiana sposobu użytkowania nie wymagała wykonania robót, dla których konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę oraz powinien odnieść się do projektu zmiany sposobu użytkowania w zakresie wykonania robót budowlanych. i stosownie do dokonanej oceny podjąć rozstrzygnięcie. Jednocześnie sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż "w postępowaniu nadzorczym ocenie podlegał jedynie pkt 2 decyzji S. B. i zarzuty dotyczące pozostałej części tej decyzji nie podlegały ocenie w tym postępowaniu". Organy nadzorcze ponownie kontrolując decyzję Starosty B. z dnia [...] w części dotyczącej punktu 2 uznały, iż dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 36 Prawa budowlanego. Zdaniem organów nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zastrzeżone jest dla pozwolenia na budowę, a zakres prac wynikających z projektu zmiany sposobu użytkowania nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie podziela stanowiska organów, iż zakres prac wynikających z projektu zmiany sposobu użytkowania nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zarówno z projektu określonego jako " projekt zmiany sposobu użytkowania obiektów gospodarczych związanej z rozbudową pawilonu handlowego" jak i z wniosku inwestora wynika, że zmiana sposobu użytkowania dobudowanych budynków gospodarczych polegała w rzeczywistości na rozbudowie pawilonu handlowego poprzez zwiększenie powierzchni na skutek wyburzenia ścian działowych pomiędzy pawilonem, a budynkami gospodarczymi. Zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych wiązała się z rozbudową pawilonu handlowego i wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania wymagały uzyskania pozwolenia na budowę to inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.04.2010r. Sygn. akt VII SA/Wa 173/10 w którym stwierdził, iż " trzeba mieć na uwadze, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z robotami budowlanymi bądź jego przebudową, inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie". W tej sytuacji wadliwe jest stanowisko organów, iż weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty B. z dnia [...] w części dotyczącej punktu 2 dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zarzut odnoszący się do braku unieważnienia kontrolowanej decyzji w całości jest nieuzasadniony gdyż z oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.04.2010r. Sygn. akt VII SA/Wa 173/10 wynika iż " w postępowaniu nadzorczym ocenie podlegał jedynie pkt 2 decyzji Starosty B. i zarzuty dotyczące pozostałej części tej decyzji nie podlegały ocenie w tym postępowaniu". W związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego (art 36 Prawa budowlanego ), które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie zaskarżone decyzje.