VII SA/Wa 2480/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi C. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego budynku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Zaskarżonym przez C. M. postanowieniem z [...] sierpnia 2016r. (nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) o zobowiązaniu skarżącego - właściciela działki położonej przy ul. [...] w [...] (o nr ew. [...]), do dostarczenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że skarżący w piśmie z [...] listopada 2015r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zbadanie stanu technicznego jego domu. Wnioskodawca podał, że od momentu budowy w sąsiedztwie jego domu, tunelu pod przejazdem kolejowym, budynek pęka w stropach, ponadto odczuwalne są drgania budynku. W dniu [...] grudnia 2015r. organ I instancji przeprowadził oględziny obiektu budowlanego, podczas których ustalił, że budynek ma ślady pęknięć na stropie w garażu (kotłowni), w kuchni i w pokoju na pierwszym piętrze, niemniej nie stwierdził, aby budynek powodował zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podczas kolejnej kontroli, w dniu [...] lipca 2016r. organ stwierdził, że pęknięcia występują w zasadzie na sufitach wszystkich panterze i na pierwszym piętrze i powiększają się, zaś na drugim piętrze nastąpiło odspojenie plafoniery gipsowej od sufitu. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z [...] lipca 2016r. zawiadomi C. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego jego budynku mieszkalnego i postanowieniem (z tego samego dnia), wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci fotografii obiektu budowlanego dokonanych przez pracownika organu budowlanego podczas dwukrotnych oględzin obiektu budowlanego oraz wyjaśnienia skarżącego wystarczająco potwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, a w szczególności jego konstrukcji. Organ podał, że aby dokładnie ocenić stan techniczny budynku, a przede wszystkim zakres robót budowlanych, które należy wykonać, aby przywrócić dobry stan techniczny budynku, konieczne jest wykonanie oceny technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Ustalenie stanu technicznego obiektu budowlanego nie jest możliwe przez organ budowlany podczas "zwykłej kontroli". Organ wyjaśnił, że ocena techniczna powinna zawierać ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego, określać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. C. M. złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zdaniem strony, nie ma podstaw prawnych do nałożenia na niego obowiązku dostarczenia dokumentacji technicznej jego obiektu budowlanego ponieważ nie ma wątpliwości co do tego, że prace budowlane związane z modernizacją linii kolejowej spowodowały pęknięcia w jego domu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do istnienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego (jego konstrukcji) i stwierdził, że ze względu na zakres nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego skarżącego (pęknięcia znajdują się na sufitach niemal w całym budynku) niezbędne jest wykonanie ekspertyzy oceny stanu technicznego obiektu budowlanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Ta ocena stanu technicznego, ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie może być dokonana przez pracowników nadzoru budowlanego. Skarżący wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ponownie podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie miały podstaw prawnych do zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że nie jest w stanie ponieść kosztów sporządzenia oceny stanu technicznego budynku, które wynoszą ok. 3-5.000 zł., zaś wykonawca robot budowlanych na wale kolejowym (firma [...]) dotychczas uchyla się od odpowiedzialności za powstałe szkody. C. M. dołączył do skargi protokół inwentaryzacji uszkodzeń jego budynku z [...] września 2016r., podpisany przez przedstawiciela wykonawcy robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu jest ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego i wyprowadzonego z tej oceny obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej tego budynku. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, a więc zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia zobowiązującego skarżącego do dostarczenia stosownej opinii technicznej. Ta ocena została dokonana na podstawie dwukrotnych oględzin budynku przeprowadzonych w dniach 2 grudnia 2015r. i 4 lipca 2016r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego (w rozumieniu art. 17 tej ustawy), właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jest to postanowienie o charakterze dowodowym, ma zastosowanie w sytuacji, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu budowlanego, a ich wyjaśnienie wymaga wiedzy specjalistycznej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego w tym przepisie wymaga jednak uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Dotyczy to zarówno samego obowiązku jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać (wyjaśniać) stwierdzone wątpliwości organu. Należy pamiętać że organ nadzoru budowlanego prowadzi określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach swoich kompetencji dotyczących np. kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego obiektów budowlanych. Dlatego nałożony obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy i oceny technicznej powinien być skorelowany z uprawnieniami organu wykonującego właśnie te zadania. Oznacza to z jednej strony uprawnienia organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej zaś strony konieczność jednoznacznego ustalenia przez organ prawdopodobieństwa występowania takich nieprawidłowości. Organ nie może, korzystając z uprawnień dowodowych, przerzucać całego ciężaru takiego postępowania dowodowego na stronę obciążając ją kosztami takiego postępowania. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce gdy organ dysponuje już jedynie wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, organy miały podstawy powziąć uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego i dostatecznie sprecyzowały na czym te wątpliwości polegają, a więc wykazały zasadność nałożenia kwestionowanego obowiązku. Należy zgodzić się z organem, że ze względu na zakres pęknięć, nie jest on w stanie samodzielnie ustalić ich przyczyn i stwierdzić ewentualne uszkodzenie konstrukcji obiektu budowlanego. Dlatego konieczne jest wykonanie ekspertyzy przez osobę o stosownych uprawnieniach budowlanych. W przypadku gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczania odpowiednich ocen technicznych. W związku z tym muszą jakość robot i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 486/10, LEX nr 992591). Zdaniem Sądu, organy całkowicie pominęły, że obowiązek dostarczenia oceny technicznej może być nałożony nie tylko na właściciela obiektu budowlanego, ale także na uczestników procesu budowlanego. Z art. 17 tej ustawy wynika, że uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. W rozpoznawanej sprawie organ nie wziął pod uwagę, że uszkodzenia budynku skarżącego mogą mieć związek z toczącymi się w jego bezpośrednim sąsiedztwie robotami budowlanymi, czego zdaje się nie kwestionować wykonawca tych robót. W związku z tym w ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozważą, czy jest dopuszczalne nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej obiektu budowlanego skarżącego na inny podmiot, niż jego właściciel, w tym przypadku na wykonawcę robót na nasypie kolejowym, które zdają się mieć wpływ na stan budynku skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.