VII SA/Wa 2481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] na podstawie art. na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), ustalił dla T.T. i C. T. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. B., odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia A. B., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji bądź postanowienia jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej nieważność, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, iż właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast ust. 2 ww. przepisu stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, tzn., że wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego). Przy czym kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna została naliczona prawidłowo przy zastosowaniu współczynnika kategorii obiektu k = 2,0 , współczynnika wielkości obiektu w = 1, stawki s = 500. Stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z czym opłata wynosi :50xsxkxw = 50x 500 x 2 x 1 = 50 000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych). Z przeprowadzonej w dniu 25 września 2009 r. kontroli wynika, że na posesji przy ul. [...] w [...] T. i C. T. wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny. Jest to budynek parterowy, niepodpiwniczony z poddaszem nieużytkowym. Obiekt ten zbudowano na planie litery "L". Konstrukcja budynku jest murowana z dachem drewnianym krytym blacho dachówką. W dacie kontroli parter budynku był wykończony i użytkowany, natomiast poddasze było w stanie surowym (brak tynków). Inwestorzy wspólnie oświadczyli do protokołu kontroli, że na wykonany zakres robót budowlanych nie posiadali pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], na podstawie przepisu art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz 1118 ze zm.), wydał postanowienie z dnia [...]października 2009 r. znak [...], którym wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], wykonywanych przez T. T. i C. T., ponieważ roboty prowadzono bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Ponadto nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w określonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy piśmie z dnia 26 lutego 2010 r. C. T. przedłożył wymagane dokumenty, które ostatecznie uzupełnił w dniu 14 września 2011 r. Na skutek interwencji A. B., w dniu 25 maja 2010 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na działce przy ul. [...] w [...], stwierdzając, że prowadzone są roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu posesji kostką granitową. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] ustalił dla T. T. i C. T. opłatę legalizacyjną w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę na działce [...] w [...] w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). W ocenie organu odwoławczego, ponieważ prace budowlane zostały wykonane bez stosownej decyzji organu administracyjnego, PINB dla miasta [...] prawidłowo wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych prawem. Prawidłowo również ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie przepisu art. 59 f Prawa budowlanego, po przedłożeniu i sprawdzeniu kompletu dokumentów. Organ stwierdził, że kwestionowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. odpowiada prawu, gdyż kontrolowane postanowienie organu powiatowego nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Badane postanowienie nie jest też obarczone rażącym naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł A.B.. W ocenie skarżącego, postanowienia organów obu instancji są wadliwe i winny być uchylone. Skarżący zarzucił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczące wstrzymania wykonania postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie do [...] lutego 2015 r. jest niezgodne z prawem i narusza wszelkie normy postępowania administracyjnego. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie zostało doręczone stronie skarżącej, wbrew zasadzie udziału strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego, wydany akt administracyjny narusza również instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż w tej kwestii skarżący składał pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący zarzucił także brak należytego rozpatrzenia zażalenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Na wstępie zauważyć należy, że kwestionowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia zostały szczegółowo określone w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej stanowi art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisy te stanowią, iż właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Stosownie zaś do art. 49 ust. 2 cytowanej ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odsyła powyższy przepis, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stosownie do art. 59f ust. 2 i 3 cytowanje ustawy, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim wskazać należy, roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...], zostały wykonane bez stosownej decyzji organu administracyjnego o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych prawem, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie przepisu art. 59f Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać trzeba, że wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizującej samowolę budowlaną wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: wystąpienia samowoli budowlanej oraz akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo-powykonawczej. Organ administracji publicznej w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobowiązany do określenia opłaty legalizacyjnej, albowiem przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od jej ustalenia. Opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy otwiera możliwość legalizacji, jednakże może ona nastąpić dopiero po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej określonej przez organ. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli budowlanej. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest usunięcie samowoli poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego uprawnieniem. Ustalenie zaś wysokości opłaty legalizacyjnej, w sytuacji stwierdzenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, jest obowiązkiem organu. Stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie opłata legalizacyjna została naliczona prawidłowo, przy zastosowaniu współczynnika kategorii obiektu 2,0, współczynnika wielkości obiektu 1 oraz stawki 500 zł podlegającej pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Wysokość opłaty wynosi 50 000 zł i taką kwotę ustalił organ nadzoru budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. W szczególności, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego pozbawienia prawa do wglądu do akt sprawy i sporządzenia notatek, stwierdzić należy, że strona zapoznała się z aktami sprawy w siedzibie organu w dniu [...] czerwca 2012 r. Reasumując, stwierdzić należy, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalające dla T.T. i C. T. opłatę legalizacyjną, nie jest obarczone żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organ odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.