VII SA/Wa 2482/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 143 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w sprawie umorzenia części opłaty legalizacyjnej ustalonej dla T. i C. T. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i rozłożenia jej na raty - wstrzymał wykonanie ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie terminu uiszczenia przez zobowiązanych opłaty legalizacyjnej, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., lecz nie dłużej niż do dnia 15 lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...]kwietnia 2012 r. znak [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności postanowienia jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Organ zauważył, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Ponadto, stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ stwierdził, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...]wydane zostało na podstawie przepisu art. 143 i art. 123 k.p.a., przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi, aby na postanowienia wydane na podstawie art. 143 lub 123 przysługiwało zażalenie. Z powyższego wynika, że w stosunku do kwestionowanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nie mogą znaleźć odpowiedniego zastosowania przepisy art. 156 - 159 k.p.a., zatem niemożliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Organ wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie przepisy stanowią o niedopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. sierpnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. B., utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podkreślił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], którym wstrzymano wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...], zostało wydane na podstawie art. 143 i 123 k.p.a. Stosownie zaś do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 k.p.a., wydaje się postanowienie. Zgodnie z tym przepisem organ wyższego szczebla mógłby stwierdzić nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] jedynie wówczas, gdyby postanowienie to było zaskarżalne. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi aby na postanowienie wydane na podstawie art. 143 i 123 k.p.a. przysługiwało zażalenie, organ wojewódzki nie mógł wszcząć postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 156 k.p.a., ani z urzędu ani na wniosek strony. Ponadto organ wskazał, że z treści art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z tych przyczyn organ stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. odpowiada prawu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B. W ocenie skarżącego, postanowienia organów obu instancji są wadliwe i winny być uchylone. Skarżący zarzucił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczące wstrzymania wykonania postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie do 15 lutego 2015 r. jest niezgodne z prawem i narusza wszelkie normy postępowania administracyjnego. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie zostało doręczone stronie skarżącej, wbrew zasadzie udziału strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego, wydany akt administracyjny narusza również instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż w tej kwestii skarżący składał pismo z dnia 11 czerwca 2012 r. Skarżący zarzucił także brak należytego rozpatrzenia zażalenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielnie i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy do rozpatrzenia żądania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organ wskazał, że wszczęcie takiego postępowania wymaga przeprowadzenia przez organ uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Co do zasady, regulacja zawarta w przepisach art. 156 – 159 k.p.a. dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jednak możliwość kontroli w tym trybie również postanowień, przy czym - zgodnie z art. 126 k.p.a. - kontroli takiej mogą zostać poddane wyłącznie postanowienia, od których przysługuje zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134. Zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, organ wydaje wówczas postanowienie. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie zostało wydane na podstawie art. 143 k.p.a. Stosownie do cytowanego przepisu, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Należy przyjąć, że o wstrzymaniu wykonania postanowienia lub o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia organ administracji publicznej orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (vide: A. Wróbel, Komentarz zaktualizowany do art. 143 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex 10/2013). Podkreślić trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie wydane na podstawie art. 143 w związku z art. 123 k.p.a., przepisy art. 156-159 k.p.a. nie znajdują odpowiedniego zastosowania wobec postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wszczęcie postępowania w tym trybie względem kwestionowanego postanowienia byłoby niedopuszczalne. Prawidłowo zatem w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podniesione w skardze zarzuty pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.