VII SA/Wa 2485/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art.119 § 1 i 2, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz.1954 z późn. zm.) nałożył na W. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 44 259,10 zł (słownie czterdzieści cztery tysiące dwieście pięćdziesiąt dziewięć złotych dziesięć groszy) z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją tegoż organu Nr [...] z dnia [...].01.2009r nakazującą całkowitą rozbiórkę garażu dwustanowiskowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w K.. Postanowieniem z dnia [...] października 2010r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. N. na postanowienie PINB w P. Nr [...] z dnia [...].09.2010r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 5 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na W. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 44 259,10 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...].05.2010r., nałożonego decyzją PINB w P. Nr [...] z dnia [...].01.2009r. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wskazał, że w związku z niewykonaniem przez W. N. obowiązku wskazanego w w/w decyzji PINB w P. Nr [...] z dnia [...].01.2009r., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...].03.2010 r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku. W dniu [...].05.2010 r. PINB w P. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], a następnie w dniu [...].09.2010r. wydał postanowienie Nr [...] w przedmiocie nałożenia na W. N. grzywny w celu przymuszenia do wykonania w/w obowiązku. W ocenie organu odwoławczego wysokość grzywny w celu przymuszenia, tj. 44.259,10 zł jest zasadna, za nieprawidłową natomiast należy uznać podstawę prawną, jaką w postanowieniu Nr [...] zastosował PINB w P., bowiem organ egzekucyjny powołał art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które stanowią odrębną podstawę do naliczenia kwoty grzywny. [...]WINB wskazał, że art. 121 § 4 w/w ustawy znajduje zastosowanie w przypadku ustalania kwoty grzywny w egzekucji innych niż rozbiórka budynku obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z Prawa budowlanego, natomiast dyspozycja art. 121 § 5 ustawy ma zastosowanie w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego decyzją administracyjną nakazu przymusowej rozbiórki. Z tego względu, jako że w przedmiotowej sprawie nakazano dokonanie rozbiórki budynku garażowego, organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie postanowienia PINB w P. Nr [...] i nałożenie w oparciu o właściwe przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywny w celu przymuszenia w wysokości 44.259,10 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w P. z dnia [...].01.2009r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, [...]WINB nie może więc na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji PINB w P. Nr [...] z dnia [...].01.2010 r. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. nr [...] złożył W. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 139 kpa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z w/w postanowieniem z uwagi na fakt, iż dołożył należytej staranności odnośnie zgłoszenia do stosownych organów zamiaru wybudowania przedmiotowego garażu, natomiast jego wnioski pozostały w tych organach bez odpowiedzi. Zdaniem W. N. [...]WINB naruszył art. 139 kpa, stanowiący, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Naruszenie to polegało w ocenie skarżącego na tym, iż [...]WINB uchylił postanowienie w całości, by następnie nałożyć grzywnę, zamiast uchylić grzywnę, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący podniósł ponadto, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 26 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał W. N. całkowitą rozbiórkę garażu dwustanowiskowego położonego przy ul. [...] w K.. Decyzja ta jest ostateczna, a nałożony na skarżącego obowiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlega zatem egzekucji administracyjnej. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] marca 2010r. wystosował do W. N. upomnienie nr [...] (doręczone w dniu 26 marca 2010r.), skarżący nie wykonał jednak dobrowolnie nałożonego obowiązku. Zasadne było zatem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej przeciwko skarżącemu, jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. Organ egzekucyjny w dniu [...] maja 2010 r. wystawił zatem (zgodnie z art. 26 § 4 ustawy) tytuł wykonawczy, który W. N. otrzymał w dniu 28 maja 2010r. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W myśl przepisu art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały w stosunku do W. N. grzywnę w celu przymuszenia, mając na uwadze, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji PINB w P. z dnia [...] stycznia 2009r., a celem zastosowania tego środka jest doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Zauważyć też trzeba, że zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego byłoby zbyt uciążliwe dla skarżącego, bowiem koszty wykonania zastępczego mogłyby być dużo wyższe od kosztów, jakie poniósłby skarżący, gdyby sam wykonał nałożone na niego obowiązki. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Wskazać też trzeba, że zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej nie jest zasadny. W następstwie uchylenia przez [...]WINB postanowienia organu I instancji i wymierzenia grzywny w takiej samej wysokości nie nastąpiło pogorszenie sytuacji W. N., a tylko w takim przypadku można mówić o naruszeniu przez organ odwoławczy tego zakazu. Podkreślić też należy, iż, wbrew poglądowi skarżącego, [...]WINB nie mógł w niniejszej sprawie uchylić postanowienia PINB w P. z dnia [...] września 2010r. i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tego typu rozstrzygnięcie może być stosowane jedynie w sytuacjach wyjątkowych, organ odwoławczy może wydać taką decyzję bądź postanowienie tylko wówczas, gdy w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części, a organ II instancji nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa. Taka sytuacja nie występuje natomiast w niniejszej sprawie, nie było tu konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Uznając, że PINB w P. obok art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji błędnie powołał art. 121 § 4 ustawy, [...]WINB mógł jedynie uchylić postanowienie organu I instancji i orzec merytorycznie. Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.