VII SA/Wa 249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. [...] , działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, w związku z wnioskiem A. W., o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r. [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r. [...], którą organ ten stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1994r, udzielającej A.W. pozwolenia na budowę budynku garażowego, czteroboksowego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w I.- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 maja 2004r. (sygn. akt 7/IV SA 3584/02) oddalił skargę A. i J. W. W związku z powyższym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że ww. decyzja jest zgodna z prawem i nie może być ponownie badana ani przez organ ani przez sąd administracyjny (...). Wynikający z wyroku sądu przymiot prawomocności decyzji zamyka organom administracji możliwość badania jej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W przedstawionych okolicznościach wywody A.W. zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002r. pozostają bez związku dla treści rozstrzygnięcia organu, tym bardziej, że Sąd oceniając ww. decyzję nie był związany granicami skargi, a zatem brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę jej zgodności z prawem. Po rozpatrzeniu wniosku A.W. o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r.[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej, o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2002r., ze względu na oddalenie skargi na tą decyzję ww. wyrokiem . Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła A. W. , zarzucając naruszenie art. 157 § 3 kpa i wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r., gdyż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie normy branżowej, która nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto stanowisko organu, pozostawało w oczywistej sprzeczności z przepisami Rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które obowiązywało w dacie wydania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, powyższe oznacza, że zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie oceniły legalności decyzji, gdyż nie działały na podstawie przepisów prawa. Takie działanie jest oceniane w doktrynie i orzecznictwie jako działanie z rażącym naruszeniem prawa. Teza wyroku postawiona na błędnych fundamentach nie zasługuje na akceptację z żadnych przyczyn. Ponadto, art. 153 i 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są przepisami ustawy zwykłej, natomiast katalog źródeł prawa został zawarty w Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm, dalej ppsa). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył bowiem przepisy procedury administracyjnej tj. art. 157 § 3 kpa, a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ administracyjny winien mieć na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się w dwóch fazach. W pierwszej fazie obowiązkiem organu jest zbadanie tylko kwestii formalnych tj. czy z wnioskiem wystąpił uprawniony podmiot, posiadający zdolność do czynności prawnych oraz czy wskazał podstawy wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.. Postępowanie wstępne nie może zatem odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły. Te kwestie winny być wyjaśnione dopiero w dalszym postępowaniu, co do meritum sprawy. Oznacza to, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167 , oraz z dnia 10 lipca 2001 r., I S.A. 349/00, LEX nr 55299:). W związku z powyższym stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2002r., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 mara 2004r. (sygn. akt 7/IV SA 3584/02), gdyż te okoliczności - jak już wyżej wspomniano - mogły być podstawą do odmowy stwierdzenia przedmiotowej decyzji, natomiast nie mogły być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Dodać należy, że orzecznictwo powołane przez organ znajduje zastosowanie w drugiej, merytorycznej fazie postępowania nieważnościowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania zgodnie z przestawionym wyżej stanowiskiem Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c w związku z art. 135, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.