VII SA/Wa 2490/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych przy utwardzeniu terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku prowadzonego postępowania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., nałożono na M. i E.J. oraz J. i A.T. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych przez nich robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Ocena techniczna miała, w szczególności, uwzględnić sposób odprowadzenia wód deszczowych z utwardzonego terenu. Z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wynika, że "kostka betonowa została ułożona na podłożu piaskowym ze spadkiem (2%) w stronę płyt ażurowych EKO. Spoiny zostały wypełnione piaskiem. W przypadku normalnych opadów deszczu woda wsiąka przez spoiny, przy opadach intensywnych woda spływa w stronę płyt ażurowych EKO i tam wsiąka". Wobec treści opinii technicznej organ uznał, że brak jest podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki wykonane zostały samowolnie. W związku z tym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidło wszczął postępowanie w oparciu o przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem tego postępowania jest ustalenie czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem oraz czy istnieje konieczność podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, przedłożona przez inwestorów opinia, sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, pozwala na przyjęcie, że brak jest podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków, gdyż utwardzenie gruntu zostało wykonane zgodnie z aktualnym stanem wiedzy technicznej. Inwestycja ta nie oddziaływuje także negatywnie na sąsiednie działki, gdyż nie powoduje spływania na nie wód opadowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ewentualne naruszenie prawa własności nie podlega kognicji organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., wniósł J.P. Decyzji zarzucił naruszenie art. 28 i 30 § 1 kpa. poprzez pozbawienie go przymiotu strony; art. 7 i 80 kpa poprzez niewyjaśnianie wszystkich okolicznościach sprawy, a w szczególności pominięcie zgłoszonych przez niego opinii. W dalszych wywodach skargi przedstawił przebieg toczącego się w niniejszej sprawie postępowania i podkreślił, że domaga się przywrócenia utwardzonego terenu do stanu pierwotnego, gdyż przed wykonaniem robót budowlanych został on podniesiony w stosunku do działek sąsiednich, co powoduje zalewanie jego działki. Organy całkowicie pominęły tą okoliczność. Także opinia przedłożona przez inwestorów nie zawiera żadnego stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Art. 105 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiący podstawę prawną wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski 1996r., s 762 Kodeks Postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 1996r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygniecie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Jak podkreślił SN w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 9 listopada 1995r. (IIIARN 50/95, OSNAP i US 1996, nr 11 poz. 150) art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Odróżnić jednak należy bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia musi być wykonana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, gdyż umorzenie sprawy w takiej sytuacji oznacza niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić także należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która występując do organu wskazuje zazwyczaj jego przedmiot. Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 kpa - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że stosownie do wniosku J.P. przedmiotem postępowania powinno być ustalenie, czy wykonane samowolnie utwardzenie działki [...] z obrębu [...] nie narusza przepisów Prawa budowlanego . Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 - w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W sprawie niesporne jest, że utwardzenie działki budowlanej nr [...] wykonane zostało z naruszeniem powyższych przepisów. Organ nadzoru budowlanego przystępując do legalizacji wykonanych robót budowlanych, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, powinien merytorycznie rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję rozstrzygającą o jej istocie. Z akt sprawy wynika, że skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie wskazywał na podniesienie poziomu utwardzonej działki w stosunku do sąsiednich nieruchomości co powoduje nieprawidłowy spływ wód opadowych. Wobec powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zaszła bezprzedmiotowość postępowania. Nie wystąpiły bowiem okoliczności, które czyniły wydanie decyzji administracyjnej zbędnym. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego złożył J.P., który w toku toczącego się postępowania wyraźnie i konsekwentnie domagał się doprowadzenia terenu działki nr [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego. Kwestionował jednocześnie ustalenia organu oparte o przedłożoną przez inwestorów ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Wobec powyższego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w trybie przepisów umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, było jej załatwienie poprzez wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji merytorycznej. Jako nieuprawnione należy uznać działanie organów administracji publicznej, które dokonują oceny merytorycznej braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ust. I pkt 2 Prawa budowlanego w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie, która to nie rozstrzyga sprawy co do istoty lecz jest tylko formalnym zakończeniem postępowania administracyjnego wówczas, gdy stanie się ono bez przedmiotowe. O konieczności wydania decyzji merytorycznej zamiast umorzenia postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. ii OSK 167/06 ( ONSA i WSA 2007/6/132). Orzeczenie to zapadło co prawda w nieco innym stanie faktycznym lecz jest ono adekwatne w stanie niniejszej sprawy. Z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, że organ I instancji w postępowaniu naprawczym powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Brak jest bowiem podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy organ nie znalazł przesłanek do nakładania obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd, w składzie orzekającym, w pełni podziela zaprezentowany pogląd. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji.