VII SA/Wa 2490/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] Elektrownia Wodna Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Pismem z dnia [...].06.2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...].06.2011 r.,A. W., wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania prac budowlanych na terenie [...] Elektrowni Wodnej [...]. Postanowieniem z dnia [...].07.2011 r., znak: [...].,[...] WINB odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia A. W., reprezentowanego na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...].07.2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2011r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2011r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 08.03.2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2736/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2011r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z uwagi na naruszenie normy art. 61 a kpa. Sąd stwierdził, że oceny organów dokonywane były w kontekście legalności robót związanych z montowaniem nowej turbiny oraz wypełnienia dyspozycji art. 62 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie okresowych kontroli. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu żądania A. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. działając na podstawie art. 61 a § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykonania prac budowlanych na terenie [...] Elektrowni Wodnej [...]. Organ I instancji wskazał, że kierował się wskazaną interpretacją Sądu i uznał, że nie ma podstawy prawnej, która pozwoliłaby na merytoryczne rozpoznanie sprawy wskazanej we wniosku A. W. przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu, wystąpiła zatem druga ż przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1 Kpa - inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia A. W., postanowieniem z dnia [...] września 2012r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżone postanowienie dlatego zostało uchylone ponieważ naruszało normę art. 61a kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Elektrownia Wodna Sp. z o.o. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji prawidłowo zastosował normę art. 61 a § 1 k.p.a., ponieważ okoliczności sprawy uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania. Zdaniem strony z okoliczności sprawy nie wynika by A. W. posiadał oparty na przepisach prawa materialnego interes prawny w sprawie samowolnego zamontowania turbiny. Ponadto strona wskazała, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego określonych w art. 50 Prawa budowlanego następuje z urzędu. Jednakże, zdaniem skarżącego, w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, bowiem montaż turbiny nie jest robotą budowlaną wymagającą pozwolenia lub zgłoszenia. Organ winien zatem wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na przesłankę art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest niezasadna. Jak już Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu poprzedniego wyroku z dnia 8 marca 2012r. zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do 3 wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W niniejszej sprawie A. W. wyraźnie wskazuje, że "wniosek o wszczęcie stępowania dotyczy wyłącznie wszczęcia postępowania w przedmiocie zweryfikowania formalnoprawnej podstawy wykonanych prac budowlanych, których efektem było uruchomienie drugiej turbiny" - czyli zbadanie legalności wykonanych prac budowlanych. Żądanie to A. W. uzasadnił tym, że po zrealizowaniu przedmiotowych robót elektrownia wodna powoduje podtapianie jego nieruchomości, ponadto wykonane prace budowlane naruszają jego zdaniem przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Tego rodzaju żądanie może być ocenione tylko w toku wszczętego postępowania. Wówczas można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku co wyraźnie zostało wskazane w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Sądu z dnia 8 marca 2012r. W świetle powyższych rozważań, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał [...] WINB, że w sytuacji gdy Skarżący złożył do organu nadzoru budowlanego wniosek oparty na przepisie prawa materialnego z żądaniem załatwienia sprawy, złożenie takiego wniosku przez stronę powinno spowodować wszczęcie postępowania i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydanie merytorycznej decyzji. Z tych wszystkich względów, , Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.