VII SA/Wa 2491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku D S o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] , uchylającego postanowienie Starosty [...]z dnia [...]listopada 2020 r. o odmowie wglądu w akta sprawy poprzez doręczenie kserokopii dokumentów, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...]z dnia [...]marca 2020 r., nr [...]o udzieleniu pozwolenia na budowę - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...]z dnia [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że D S wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. uchylającego w trybie autokontroli własne postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r., o odmowie wglądu w akta sprawy, poprzez doręczenie kserokopii dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że kwestionowane postanowienie nie spełniało przesłanek jego wydania z art. 132 Kpa, gdyż organ nie uzyskał zgody pozostałych stron w zakresie uchylenia postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., a ponadto nie uwzględnił zażalenia w całości, gdyż nie udostępnił mu akt sprawy, wydając ponownie w dniu [...] grudnia 2020 r. postanowienie odmawiające wglądu w akta sprawy. Rozpoznając wniosek Wojewoda [...] przytoczył treść art. 126 K.p.a., zgodnie z którym do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 stosuje się m.in. art. 156-159 z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Na postanowienie Starosty [...] z dnia [...]listopada 2020 r. uchylające postanowienie z [...]listopada 2020 r. o odmowie wglądu w akta sprawy poprzez doręczenie kserokopii dokumentów przysługiwało zażalenie, dlatego może być ono przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności. Dalej organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] .03.2020 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił J i Z W pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe. Decyzję sprostowano postanowieniem z dnia [...] .12.2020 r. D S wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją, na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...].10.2020 r., Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.2020 r., Następnie D S wystąpił z wnioskiem o wgląd w akta sprawy poprzez doręczenie kserokopii decyzji Starosty [...] z [...] marca 2020 r., zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji, wniosku inwestora, wykazu stron wraz z numerami działek do nich przypisanymi, oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił skarżącemu prawa wglądu w akta sprawy, wskazując, iż nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. Na skutek zażalenia wniesionego przez D S Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]listopada 2020 r., wydanym w trybie autokontroli, uchylił postanowienie z dnia [...]listopada 2020 r. Podstawą prawną był art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący w § 1-3, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie. Powyższy przepis na mocy art. 144 Kpa stosuje się odpowiednio do postanowień. Przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do samokontroli, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. W przedmiotowej sprawie termin został dochowany, gdyż zażalenie wpłynęło do organu w dniu 25.11.2020 r., zaś kwestionowane postanowienie wydane zostało [...] .11.2020 r. Zdaniem Wojewody zażalenie wniosła jedyna strona postępowania, gdyż odmowa wglądu w akta sprawy dotyczyła jedynie interesu prawnego D S. W zażaleniu zawarte było żądanie uchylenia postanowienia i w trybie autokontroli żądanie to zostało uwzględnione. Inną kwestią było udostępnienie skarżącemu wglądu w akta sprawy w drodze czynności materialno-technicznej, co de facto powinno być następstwem uchylenia postanowienia o odmowie wglądu w akta. Jednak będzie to mogło być przedmiotem kontroli instancyjnej, w związku z odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. kończącej postępowanie wznowieniowe oraz zażaleniem na postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. odmawiające wglądu w akta sprawy o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, że oceny zgodności kwestionowanego postanowienia w trybie nadzwyczajnym, dokonano według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jego wydania, tj. [...] .11.2020 r. i nie mogły być brane pod uwagę rozstrzygnięcia, które zostały wydane po tej dacie. W konsekwencji Wojewoda nie stwierdził, aby postanowienie Starosty [...] z dnia [...]listopada 2020 r. naruszało rażąco przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Ponadto nie było ono obarczone żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. D S wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia D S na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że D S podaniem z 28 września 2020 r., wniósł o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] marca 2020 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] października 2020 r., Starosta [...] wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone ww. decyzją Starosty [...]. D S wniósł o doręczenie kserokopii (bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem) decyzji Starosty [...] z [...] marca 2020 r., zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji, wniosku inwestora, wykazu stron wraz z numerami działek gruntu do nich przypisanymi, projektu architektoniczno - budowlanego zatwierdzonego decyzją. Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., Starosta [...] , odmówił D S wglądu w akta sprawy poprzez doręczenie mu żądanych dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że D S nie posiadał i nie wykazał interesu prawnego jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r., a tym samym nie posiada uprawnień dostępu lub wglądu do akt sprawy, w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Następnie, w związku z zażaleniem D S na postanowienie z [...] listopada 2020 r., Starosta [...] działając na podstawie art. 132 k.p.a., postanowieniem z [...] listopada 2020 r., uchylił w całości własne postanowienie z [...] listopada 2020 r. Zgodnie z art. 132 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., jeżeli zażalenie wniosły wszystkie strony, a organ, który wydał postanowienie, uzna że zażalenie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nowe postanowienie, w którym uchyli lub zmieni zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2020 r., Starosta [...] wskazał, że wniesione zażalenie zasługuje w całości na uwzględnienie i zasadne jest uchylenie własnego postanowienia w trybie "autokontroli" przewidzianej w art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ wyjaśnił, że nie może dokonywać odmiennych ustaleń, co do legitymacji procesowej skarżącego, niż w postępowaniu głównym. Jedyną stroną, postępowania wpadkowego zakończonego postanowieniem Starosty [...], odmawiającym wglądu w akta sprawy był D S. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczyło tylko jego interesu prawnego. W konsekwencji tylko D S, był uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie. Zdaniem GINB nie można zarzucić Staroście [...] , że wydając kontrolowane postanowienie z [...]listopada 2020 r., naruszył rażąco art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu, że zgodnie z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony żalącej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, wskazano że kontrolowane postanowienie Starosty [...] z [...]listopada 2020 r. nie jest postanowieniem niekorzystnym dla żalącego się, gdyż organ uchylił postanowienie własne z [...]listopada 2020 r., odmawiające przyznania prawa wglądu w akta sprawy. W ocenie GINB, Starosta [...]nie naruszył rażąco art. 132 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. uchylając postanowienie własne z [...] listopada 2020 r., odmawiające D S wglądu w akta sprawy. D S wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na przyjęciu, że postanowienie w przedmiocie autokontroli nie było wydane z rażącym naruszeniem art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowienie Starosty objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydane zostało na podstawie art. 132 k.p.a. i uwzględniało zażalenie na postanowienie o odmowie wglądu w akta sprawy. Wydano je w toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a., zażalenie może być w drodze wyjątku rozpatrzone przez organ I instancji, bez nadawania mu biegu i przekazywania w trybie art. 133 k.p.a., gdy: zażalenie wniosły wszystkie strony oraz gdy zasługuje na uwzględnienie w całości. W sprawie niniejszej nie została spełniona ani jedna z tych przesłanek. Udział w postępowaniu wznowieniowym brał adresat pozwolenia na budowę, który nie składał zażalenia na postanowienie odmawiające wglądu w akta sprawy. Już z tego powodu zażalenie podlegało przekazaniu Wojewodzie na podstawie art. 133 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem GINB, że postępowanie kończące się postanowieniem wydawane jest w innym - pod względem kręgu stron - postępowaniu administracyjnym, od postępowania głównego. Organ rozpatrujący środek odwoławczy obowiązany był orzec wyłącznie w całości na korzyść strony. Tymczasem Starosta uwzględnił zażalenie, ale nadal odmówił prawa wglądu w akta sprawy. Błędnie przyjęto, że kwestionowane postanowienie nie było dotknięte rażącym naruszeniem prawa, skoro spośród dwóch przesłanek wydania postanowienia, nie zaszła ani jedna. Rażące było też naruszenie art. 139 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna i podlegała oddaleniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień). Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej (postanowienia), jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku ewidentnego stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją (postanowieniem), lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W toku nadzwyczajnego postępowania organy prawidłowo ustaliły, że Starosta [...] wydając kontrolowane postanowienie z [...]listopada 2020 r., nie naruszył rażąco art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. uchylając postanowienie własne z [...]listopada 2020 r., odmawiające D S wglądu w akta sprawy. Starosta [...]postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił skarżącemu prawa wglądu w akta sprawy, wskazując, iż nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. Na skutek zażalenia wniesionego przez D S, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]listopada 2020 r., wydanym w trybie autokontroli, uchylił własne postanowienie z dnia [...]listopada 2020 r. Podstawą prawną kwestionowanego w trybie nieważności postanowienia był art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis ten stosuje się, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Regulacja ta, na podstawie art. 144 Kpa ma odpowiednio zastosowanie do postanowień. Zatem przepis art. 132 k.p.a. dawał organowi I instancji uprawnienie do autokontroli własnych rozstrzygnięć, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 i pod warunkiem dochowania siedmiodniowego terminu określonego w art. 133 k.p.a. W przedmiotowej sprawie termin został dochowany, gdyż zażalenie wpłynęło do organu w dniu 25.11.2020 r., zaś kwestionowane postanowienie wydane zostało [...] .11.2020 r. Starosta [...]w kwestionowanym postanowieniu stwierdził, że zażalenie zasługuje w całości na uwzględnienie, w związku z czym w ramach "autokontroli" uznał za zasadne jego uchylenie w całości. Z uwagi na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w dniu [...]października 2020 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której udostępnienia akt sprawy dotyczył wniosek, rozstrzygnięcie o odmowie ich udostępnienia wcześniej niż ostateczne rozpatrzenie wniosku wznowieniowego, uznał za przedwczesne. Sąd podziela pogląd organów, że odmowa wglądu w akta sprawy dotyczyła tylko interesu prawnego D S, a zatem zażalenie wniosła jedyna strona postępowania wpadkowego - wywołanego wnioskiem o wgląd do akt sprawy. W zażaleniu zawarte było żądanie uchylenia postanowienia i w trybie autokontroli żądanie to zostało uwzględnione. Zatem skarżący powinien uzyskać wgląd w akta sprawy w drodze czynności materialno-technicznej W rzeczywistości - Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącemu ponownie wglądu w akta sprawy. Jednak ocena tego odrębnego postanowienia będzie mogła być przedmiotem kontroli instancyjnej w związku z odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., kończącej postępowanie wznowieniowe oraz zażaleniem na to postanowienie. Organ słusznie podkreślił, że oceny zgodności kwestionowanego postanowienia w trybie nadzwyczajnym, dokonano według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jego wydania, tj. [...].11.2020 r. i nie mogły być brane pod uwagę rozstrzygnięcia, które zostały wydane po tej dacie. Wyjaśnienia wymaga również, że nawet uznanie takiej sekwencji działań Starosty za nieprawidłowe, nie powoduje że naruszenie ma charakter "rażący". O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki naruszenia. Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie. Dlatego ocena decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., odmawiającej uchylenia w postępowaniu wznowionym ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, będzie miała zasadnicze znaczenie dla ukształtowania interesu prawnego skarżącego. Ewentualne jej uchylenie i potwierdzenie interesu prawnego skarżącego, będzie miało realny wpływ na przysługującą mu ochronę i uprawnienia procesowe strony. W okolicznościach sprawy zasadnie organy nie stwierdziły, aby postanowienie Starosty [...]z dnia [...] listopada 2020 r. naruszało rażąco przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Ponadto nie było ono obarczone żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W świetle powyższego nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.