VII SA/Wa 2492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2010 r. Nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 17 maja 2010 r. W. S. zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o stwierdzenie z urzędu, na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1975 r. Nr [...]. Decyzją tą Naczelnik Gminy [...] udzielił E. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typ [...] w [...] gm. [...]. Postanowieniem z [...] maja 2010 r., w oparciu o art. 65 k.p.a., ww. wniosek został przekazany przez Wójta Gminy [...] zgodnie z właściwością Staroście [...]. Starosta [...], po otrzymaniu postanowienia przekazującego podanie W. S., pismem z 6 lipca 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1975 r. Nr j.w. udzielającej E. S. pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania, Starosta [...] przekazał do wiadomości W. S. (którego nie uznał za stronę w sprawie). Następnie, decyzją z [...] lipca 2010 r. Starosta [...] w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę z 9 września 1975 r. uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzja ta także została przekazana do wiadomości W. S. Pismem z 11 sierpnia 2010 r. W. S. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, z zachowaniem ustawowego terminu (liczonego od dnia doręczenia skarżonej decyzji stronie – E. S.). We wniesionym środku zaskarżenia odwołujący wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] i przeprowadzenie rzetelnego postępowania oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 tej ustawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2010 r. -na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.- umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie zakończone zaskarżoną w drodze odwołania decyzją Starosty [...] prowadzone było z urzędu, a w trakcie tego postępowania W. S. nie wykazał interesu prawnego, dlatego też nie był traktowany jako strona. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w złożonym odwołaniu W. S. również nie sprecyzował interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z [...] września 1975 r. wydanej dla E. S[. Zauważył przy tym, iż nieruchomość, na której E. S. zrealizowała inwestycję objętą ww. decyzją (działka o nr ewid. [...]), oddziela od nieruchomości (tj. działki o nr ewid. [...]) W. S. działka nr ewid. [...] i [...] z przeznaczeniem na drogę. Wskazując na powyższe, organ przywołał art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który -jak zaznaczył- wprost określa strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i który stanowi, że stronami w takim postępowaniu są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie organ przywołał definicję pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" i stwierdził, że jeżeli z przepisów powszechnie obowiązujących wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a jego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości) przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego. W ocenie organu, taka sytuacja jednak nie miała miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] skarżący – W. S. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji jej poprzedzającej i stwierdzenie wygaśnięcia kwestionowanego pozwolenia na budowę z [...] września 1975 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż tak organ I instancji jak i organ II instancji nie dopełnili podstawowego obowiązku, jakim jest ustalenie stron postępowania. Wskazał w tym zakresie, że organy pominęły fakt, iż działka zabudowana przez E. S. nr ewid. [...] (jak podał skarżący), graniczy również z jego działką o nr ewid. [...]. Nadto, skarżący wskazał, że samowolnie wybudowany budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] jest zasilany przez również samowolnie wybudowane instalacje na jego działkach o nr ewid. [...] i [...] (takie jak słupy energetyczne). Instalacje te powodują istotne ograniczenia w możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Skarżący podniósł również, że organy w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, iż stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę z 1975 r. winien być ówczesny właściciel, wówczas jeszcze nie podzielonej działki nr [...] (później [...]), jego ojciec J. S., który winien być również stroną w postępowaniu o wygaśnięcie skarżonej decyzji i winien zostać powiadomiony o toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z [...] października 2010 r. wydana na skutek odwołania W. S. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2010 r. podjętej z urzędu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Przy czym, prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie- dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji. Organ ten uznał bowiem, iż odwołujący się nie jest stroną w sprawie, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji analizę w tym zakresie. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż skarżący wniósł odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu, w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1975 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, wydanej na wniosek E. S. Skarżący nie był traktowany jako strona ani w sprawie zakończonej kwestionowanym przez niego rozstrzygnięciem wydanym w trybie art. 162 § 1 k.p.a., ani w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Tym samym organ odwoławczy, przed merytorycznym załatwieniem jego odwołania, musiał w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie to pochodzi od strony. Z uwagi na to, iż zaskarżona odwołaniem decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, organ słusznie w tym zakresie oparł się na przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sprawa o wygaśnie pozwolenia na budowę nie zmienia bowiem swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczy pozwolenia na budowę, tyle że prowadzona jest w trybie przewidzianym w art. 162 k.p.a. W przypadku zaś, gdy sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego decydujące znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a.), w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, organ odwoławczy obwiązany był w sprawie zbadać, czy skarżący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Dokonując analizy organ odwoławczy nie stwierdził jednak, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce, co -w ocenie Sądu- znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Na podstawie włączonego do akt sprawy pisma Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Geodezji z 22 maja 2009 r. (stanowiącego odpowiedź na pismo Wojewody [...] w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę z 1975 r., a w niniejszej sprawie – materiał dowodowy), organ odwoławczy ustalił, iż W. S. jest właścicielem działek o nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. Organ ustalił również, że E. S. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] obręb j.w., na której -w oparciu o sporne pozwolenie na budowę- wybudowała budynek. Dysponując załączoną do powyżej wskazanego pisma mapą geodezyjną organ odwoławczy stwierdził, iż działkę skarżącego o nr ewid. [...] oddziela od nieruchomości E. S. nieruchomość (tj. działka nr ewid. [...] i [...]), z przeznaczeniem na drogę (o szerokości 6 m). Przy czym zaznaczyć trzeba, iż z wymienionej mapy wynika, iż sporny budynek nie znajduje się w ostrej granicy ze wskazanymi działkami pod drogę, a w odległości około 10 m od granicy z tymi działkami. W tym miejscu trzeba także dostrzec, iż z mapy geodezyjnej wynika również, iż ww. działka nr ewid. [...] (spośród wskazanych nieruchomości należących do skarżącego), znajduje się w najbliższej odległości w stosunku do zabudowy na działce E. S. Budynek E. S. w stosunku do pozostałych działek skarżącego znajduje się już w dużym oddaleniu. Stąd też organ odwoławczy zasadnie w szczególności tę działkę skarżącego wziął pod uwagę oceniając jego interes prawny w sprawie. W świetle takich okoliczności organ w efekcie prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby zabudowa na działce E. S. w jakikolwiek sposób ograniczała zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Z tego też powodu Wojewoda prawidłowo stwierdził, iż skarżący nie ma przymiotu strony. Dokonując takiej oceny organ prawidłowo wskazał, że obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają uregulowania odnoszące się do odległości obiektów od innych obiektów i granic nieruchomości. I dalej wskazał, że jeśli z tych przepisów wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości), przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższego jasno wynika, w jakim kierunku organ prowadził wstępne postępowanie, celem ustalenia interesu prawnego skarżącego do wniesienia odwołania. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, iż skarżący nie sprecyzował wnosząc odwołanie, z czego wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2010 r. Nie podał żadnych okoliczności oraz nie przywołał żadnych przepisów prawa, na podstawie których można byłoby interes prawny skarżącego w sprawie wywieść. W odwołaniu znalazły się jedynie zarzuty procesowe pod adresem skarżonego rozstrzygnięcia. W skardze zaś skarżący wskazał -po pierwsze- na to, iż samowolnie zrealizowany budynek przez E. S. jest zasilany przez również samowolnie wybudowane instalacje na gruntach (w tym działce nr ewid. [...]), takie jak słupy energetyczne, napowietrzna linia energetyczna oraz gazociąg. Instalacje te, jak podniósł skarżący, istotnie ograniczają możliwość zagospodarowania i zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, iż sprawa dotyczy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a nie "instalacji", na które wskazuje skarżący. Dlatego też usytuowanie tych "instalacji" na nieruchomości skarżącego, nie może świadczyć o przymiocie skarżącego w sprawie (dotyczącej ww. pozwolenia z 1975 r.). Z podniesionej okoliczności wynika bowiem jedynie tyle, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego związane są (w jego ocenie) ze znajdującymi się na jego działce słupami energetycznymi, których sprawa niniejsza nie dotyczy. Po drugie, w skardze skarżący podniósł, iż stroną postępowania w sprawie wygaszenia decyzji z 1975 r. powinien być jego ojciec – J. S., albowiem budynek mieszkalny został usytuowany w bliskiej odległości jego siedliska. Dostrzegając zarzuty skarżącego w tym zakresie, związanym z pominięciem w sprawie J. S., Sąd stwierdza, iż powyższe w żaden sposób nie wpływa na interes prawny skarżącego. Organ administracji publicznej zobligowany jest -przed załatwieniem sprawy- ustalić krąg stron, tj. wszystkie osoby mające interes prawny w sprawie. Jeśli rzeczywiście J. S. został pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, czy w sprawie dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę, to ten błąd może być podstawą złożenia przez ww. wniosku o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (i z zachowaniem innych wymogów wynikających z przepisów następnych k.p.a.). Jednocześnie Sąd zaznacza, iż interes prawny musi być własny, indywidualny, a to oznacza, iż nie można go wywodzić z interesu prawnego innego podmiotu. Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia przepisów procesowych, m.in. art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które we wstępnej fazie postępowania odwoławczego -sprowadzającej się do ustalenia przymiotu strony- mogłyby mieć znaczenie. Z tych też względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał za zgodne z prawem. Jednocześnie Sąd raz jeszcze w tym miejscu zauważa, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego konkretnym przepisem prawa materialnego, który uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Z okoliczności sprawy nie wynika zaś, aby skarżący interesem prawny w sprawie się legitymował. Tym samym organ odwoławczy nie mógł merytorycznie odwołania skarżącego załatwić. Nie mógł też w takiej sytuacji dokonać ponownej, merytorycznej oceny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.