VII SA/Wa 2492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania G. P. i W. P., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z dnia [...] marca 2012r., Nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] nakazującą rozbiórkę rozbudowy (dobudowy) budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w P., będącej własnością W. P., bez wymaganego pozwolenia na budowę. G. i W. P. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją opierając swój wniosek na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa. W szczególności podnieśli, że postępowanie sądowe w stosunku do B. C., która pełniła funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i podpisała decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] zakończyło się wyrokiem skazującym z dnia 12 października 2010 r. Do wniosku G. i W. P. załączyli notatkę urzędową Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 9 lutego 2011 r. W piśmie z dnia 26 maja 2011 r., wnioskodawcy, jako datę powzięcia informacji, co do przesłanek wznowienia i jako dowód na potwierdzenie tej daty, przesłali zarządzenie Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 11 marca 2011 r. ([...]), o wydanie z akt sprawy, kserokopii określonych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...][...]WINB wznowił postępowanie administracyjne na wniosek G. i W. P., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania G. i W. P., GINB decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] marca 2012r., Nr [...] wnieśli G. i W. P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i wycofania z obrotu prawnego decyzji o rozbiórce. Zarzucili naruszenie przez organ I instancji art. 7, 8, 77 i 103 § 3 kpa. Wskazali, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] nakazująca rozbiórkę rozbudowy (dobudowy) budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w P., powinna być wydana na podstawie Prawa budowlanego z 1974r. Po rozpatrzeniu odwołania GINB, wydając powołaną na wstępie decyzję utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2012r. Nr [...], wskazał, że w niniejszej sprawie nie potwierdziły się przesłanki podane przez G. i W. P. we wniosku z dnia 16 marca 2011 r. o wznowienie postępowania, w związku z czym odmowa uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] jest uzasadniona i zgodna z prawem. Odnosząc się do przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 kpa GINB wskazał, że zgromadzony w sprawie całościowy materiał dowodowy, na którym oparto decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki, składał się z ustaleń (dowodów, protokółów), dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, które to dowody podlegały ocenie przez organ wydający rozstrzygnięcie, stosownie do art. 80 kpa. Dowody te nie zostały uznane za fałszywe. W ocenie GINB za fałszywe dowody uznaje się m.in. fałszywe dokumenty, zaś fałszywość dowodu powinna być stwierdzona uprzednio orzeczeniem sądu lub innego organu. Zdaniem GINB nie potwierdziła się druga przesłanka, wskazana przez skarżących, wynikająca z art. 145 § 1 pkt 2 kpa. GINB powołał się na treść pisma Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 9 lutego 2011 r., znak: [...], zatytułowanym "notatka urzędowa", z którego wynika, że "charakter czynów, których dopuściła się B. C. nie pozostaje w żadnym związku z treścią zawiadomienia W. P., w szczególności nie da się postawić tezy, że L. S. realizował decyzję B. C., która mogła być wynikiem popełnienia przestępstwa o charakterze korupcyjnym". Ustosunkowując się do trzeciej przesłanki wskazanej przez wnioskodawców, opartej na art. 145 § 1 pakt 5 kpa GINB podniósł, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Zdaniem GINB taką okolicznością nie może być postępowanie karne prowadzone w stosunku do B. C. pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., jak również korzystne dla skarżących wyroki sądowe. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez G. i W. P., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 10, 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 kpa oraz art. 11 i art. 105 kpa w związku z art.145 §1 pkt 1 i 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 i 6 kpa. Skarżący zarzucili organom nie respektowanie ustalonej linii orzeczniczej zaprezentowanej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. o sygn akt VII SA/Wa 2851/11, której kopię załączyli do skargi, pomijanie ustaleń zawartych w decyzji [...]WINB z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] oraz nieważność postępowania przez pozbawienie możności obrony praw skarżącego w myśl art. 10 kpa z uwagi na nierzetelne prowadzenie sprawy i pomijanie właściwych argumentów strony. Podnieśli również zarzut niewłaściwego rozpoznania ich wniosku. W uzasadnieniu skarżący wskazali na wyrok skazujący w toczącym się postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w C. II Wydział Karny w sprawie o sygn. akt [...] w dniu [...] października 2010 r. przeciwko H. P. Dyrektor Wydziału Budownictwa i Architektury w Starostwie Powiatowym, która miała postawione zarzuty z zakresu kk. - jako urzędnikowi państwowemu oraz przeciwko Inspektor PINB w P. B. C. Z powyższych okoliczności skarżący wywiedli wniosek, że przestało funkcjonować prawo domniemania niewinności, a zatem i doktryna prawdziwości ustaleń urzędników państwowych skazanych prawomocnym wyrokiem. Zwrócili uwagę, że w sprawie zachowany został termin z art. 148 kpa i błędem organu jest liczenie biegu terminu od daty sporządzenia dokumentu dla stron postępowania zainteresowanych sprawą. W ocenie skarżących termin z art. 148 kpa (dla przedmiotowego postępowania) liczy się od daty powzięcia wiedzy o przedkładanych dokumentach, a termin ten został zachowany. Skarżący wskazali na dotychczas prowadzone postępowania administracyjne i nadzwyczajne tryby inicjowane przez skarżących powołując się na okoliczności ustalone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 o sygn. akt VII SA/Wa 2851/11, którego kopię dołączyli do skargi. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienie GINB z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i W. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, w tym dyspozycję ww. art. 134 ppsa Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn podanych przez skarżących. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że chybione jest powoływanie przez skarżących ustaleń faktycznych i oceny prawnej zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 o sygn. akt VII SA/Wa 2851/11, który - jakkolwiek dotyczył postępowania administracyjnego pozostającego w związku z rozpoznawaną sprawą - dotyczył sprawy odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2011 r. i nie ma bezpośredniego związku z niniejszą sprawą rozpoznawaną przez Sąd. Ponadto za całkowicie chybione należy uznać powtarzanie argumentacji skarżących dotyczącej zachowania terminu określonego w art. 148 kpa, skoro przedmiotem w niniejszej sprawie nie jest postanowienie odmawiające wznowienia postępowania a organ nie podważa zachowania wspomnianego terminu przez skarżących. Niezależnie jednak od powyższych uwag Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 2 kpa i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku owznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowawznowienia postępowania następuje w formie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 § 1 kpa zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydanej nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). W niniejszej sprawie GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2012r., Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa z powodu niespełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa. Jakkolwiek można podzielić stanowisko GINB o braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa to w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu w odniesieniu do wskazanej przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa należy ocenić jako co najmniej przedwczesne. Odnosząc się do tej przesłanki art. 145 § 1 pkt 1 kpa GINB wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy, na którym oparto decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, składał się z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, które nie zostały uznane za fałszywe. Twierdzenie to nie zostało jednak poparte żadną analizą dokumentacji stanowiącej właśnie podstawę decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę. W aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa sporządzona w dniu 9 lutego 2011 r. przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. (vide - karta 55 akt administracyjnych), z której wynika, że wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] października sygn. akt [...] B. C. została uznana winną czynu z art. 18 § 2 kk w zw. z art. 271 § 1 kk. W zw. z art. 91 ust. 1 pakt 1 Prawa budowlanego zw. z art. 11 § 2 kk, 18 § 2 kk w zw. z art. 271 § 1 kk. w zw. art. 12 kk. w zw. z art. 11 § 2 kk. i skazana na karę 2 lat pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres 5 lat próby, grzywnę w wymiarze 140 stawek dziennych po 100 zł każda oraz obciążona opłatą sądową w kwocie 3 100 zł oraz pozostałymi kosztami sądowymi. Z notatki wynika, że B. C. została jednocześnie uniewinniona od innych czynów, a czyny, których się dopuściła nie mają charakteru korupcyjnego. Z treści tej notatki wynika dodatkowo, że w dniu jej sporządzenia wyrok nie był prawomocny. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności należy zauważyć, że art. 271 § 1 kk, który stanowił jedną z podstaw wyroku skazującego B. C. w postępowaniu karnym znajduje się w rozdziale XXXIV Kodeksu karnego poświęconego "Przestępstwom przeciwko wiarygodności dokumentów" i brzmi: "Funkcjonariusz publiczny lub inna osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, która poświadcza w nim nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.". GINB w żaden sposób nie wyjaśnił w związku z jakimi czynami B. C. pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wydany został ww. wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] października sygn. akt [...] i czy ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu karnym mogły mieć jakikolwiek związek z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę. Bez jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii i poczynienia w tym zakresie ustaleń twierdzenie GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy uznać za arbitralne i gołosłowne, nie poparte odpowiednio zgromadzonym materiałem dowodowym. Tymczasem nie można wykluczyć, że ww. postępowanie karne dotyczyło czynów polegających na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach urzędowych, które miały związek z postępowaniem zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę. Konsekwentnie nie można wykluczyć, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Niewyjaśnienie tej kluczowej kwestii powoduje, ze decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 2 kpa i art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze GINB zobowiązany będzie do wykorzystania instytucji określonej art. 136 kpa i poczynienie odpowiednich ustaleń w ww. zakresie, a w szczególności uzyskania jednoznacznej informacji, czy wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] października sygn. akt [...] jest prawomocny i czy ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu karnym mogły mieć jakikolwiek związek z postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę. Dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu tej kwestii możliwe będzie rozstrzygnięcie czy w sprawie nie wystąpiła również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.