VII SA/Wa 2492/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę VII SA/Wa 2492/17 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2017 r., Nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania J. S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]-08-2016, Nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego budynku letniskowego o wym. 8,60m x 5,50m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50m x 4,05m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy zrelacjonował postępowanie przed organem I instancji, tj. wskazał, że pismem z dnia [...]-05-2016r. PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W dniu [...].06.2016 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] znajduje się drewniany budynek letniskowy o wym. 8,60m x 5,50m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50m x 4,05m. Budynek wyposażono w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Jak ustalił organ budynek zrealizowano samowolnie w 2005r. Następnie decyzją z dnia [...]-08-2016, Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. S. i P.S. w oparciu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku letniskowego o wym. 8,60m x 5,50m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50m x 4,05m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Odwołanie od w/w decyzji złożyli J. S. i P. S.. Po rozpoznaniu całości akt sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości w ocenie organu odwoławczego, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność wzniesienia przez inwestorów drewnianego budynku letniskowego o wym. 8,60m x 5,50m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 2,50m x 4,05m zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Organ II instancji wskazał przy tym, że bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować w/w obiekt. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wyjątki od tej zasady określono w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, jednakże nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponieważ wymóg uzyskania stosownego zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji nie został spełniony prawidłowo stwierdzono, że budynek letniskowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. [...]WINB wskazał, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie wobec tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Jakkolwiek obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB w [...] nakazał rozbiórkę, wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 w/w rozporządzenia kategorii ZL. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 w/w rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8m. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ powiatowy minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12m. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów oraz odpis księgi wieczystej prowadzonej dla w/w nieruchomości sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0. Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania w/w obiektu budowlanego. Bez wątpienia także lokalizacja w/w obiektu niezgodna z przepisami techniczno - budowlanymi może stwarzać niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Ponadto lokalizacja budynku letniskowego narusza § 12 ust. 3 w/w rozporządzenia dotyczący odległości budynków względem granicy działki sąsiedniej nr [...]. Przedmiotowy budynek zlokalizowano w odległości 2,40m od granicy tej działki. W ocenie [...]WINB prawidłowo organ powiatowy wywiódł, iż skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie leśnym niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27-03-2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nota bene dla terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło kolejną przesłankę uniemożliwiającą organowi stopnia powiatowego wdrożenie procedury legalizacyjnej. Dokonując oceny tak zarysowanej kwestii spornej [...]WINB stwierdził, że słuszne w tym zakresie jest stanowisko PINB w [...] przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zdaniem [...]WINB w niniejszej sprawie bezcelowym byłoby w świetle przedstawionych wyżej naruszeń żądanie od właściciela nieruchomości przedstawienia dokumentacji o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. albowiem ten etap postępowania nie mógł zostać przeprowadzony przez organ powiatowy wobec niezgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo stwierdzić należy, iż takie żądanie doprowadziłoby do zbędnego w ocenie [...]WINB obciążenia finansowego strony skarżącej. Zasadnie zatem w ocenie [...]WINB w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. Dokonując oceny tak zarysowanej kwestii spornej [...]WINB stwierdził, że słuszne w tym zakresie jest stanowisko PINB w [...] przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego , argumenty przedstawione przez strony skarżące w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podkreślił on , iż opisane wyżej naruszenia obowiązujących przepisów wykluczały możliwość prowadzenia przez PINB w [...] postępowania zmierzającego do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Zwrócił uwagę Skarżącym, iż w jego ocenie fakt przystąpienia przez właściwy organ do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Wskazał także , iż ewentualna zmiana charakteru działki na której znajduje się w/w obiektu z leśnego na rolny pozostaje bez wpływu na konieczność wydania nakazu rozbiórki budynku letniskowego, albowiem nawet gdyby działka [...] uzyskałaby status działki rolnej budowa na niej obiektu o wskazanym charakterze byłaby niemożliwa. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017 r., Nr [...] wywiedli J. S. i P. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując w całości ww. rozstrzygnięcie organu. Skarżący zarzucili decyzji: Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 15 kpa w zw. z art. 77 i 78 kpa oraz art. 107 kpa - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez Skarżących, a w konsekwencji przyjęcie, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz że brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej postępowaniem a także, że nie istnieje możliwość wydania decyzji o warunki zabudowy. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. § 12 ust. 3 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przyjęcie, iż przedmiotowe przepisy będą miały zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, co w konsekwencji będzie skutkować niemożnością doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na ww. zarzuty skarżący wnieśli: a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa - o uchylenie wyżej wymienionych decyzji - w całości; b. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa - o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. i P. S. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie . W toku rozprawy pełnomocnik skarżących wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Wójta Gminy [...] o informację, czy na terenie obejmującym działkę Skarżących uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd postanowił oddalić wniosek zgłoszony przez pełnomocnika Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, kierując się powyższymi przepisami prawa, Sąd uznał, że skarga J. i P. S. nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej poza sporem jest, że Skarżący, będący przedmiotem postępowania budynek letniskowy ,o wymiarach 8,6 x 5,5 m , wraz z zadaszonym tarasem 2,5 x 4,5 m, wznieśli w [...] na działce nr [...] o charakterze leśnym, w 2005r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, jak również bez dokonywania innych czynności formalno-prawnych z tą inwestycją związanych , w tym bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne ,a następnie warunków zabudowy. Z tej przyczyny materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, stanowił art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią , organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotnym jest, że realizując inwestycję na obszarze leśnym, J. i P. Szmidt wybudowali budynek letniskowy, przeznaczony na pobyt ludzi , to zaś oznacza, że naruszyli uregulowania § 271 ust.8, 271ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , odnoszące się szczegółowo do posadowienia obiektu mieszkalnego od granicy lasu. Z uwagi na lokalizację budynku w lesie, w oczywisty sposób odległości wskazane w w/w przepisach nie są zatem w niniejszym przypadku respektowane a omawiane naruszenie nie może być usunięte. Na marginesie jedynie można uzupełnić, że stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a następnie przeprowadza postępowanie legalizacyjne do końca. Podkreślić należy, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 48 prawa budowlanego, przepisy tej ustawy przewidują możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, jednakże wyłącznie w sytuacji spełnienia określonych tymi przepisami prawa warunków. Takim warunkiem jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej podkreślenia wymaga, że dla terenu na którym znajduje się sporna działka nr ewid. [...] nie obowiązuje obecnie żaden plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego . W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że Inwestorzy dokonali zabudowy działki leśnej z naruszeniem uregulowań ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ zaniechali uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne , co z kolei jest warunkiem późniejszego uzyskania , na podstawie art.61 ust.1 tej ustawy, decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zauważa, że właściwie organy orzekające w sprawie uznały, iż celowym jest , w analizowanych okolicznościach, odstąpienie od poprzedzenia nakazu rozbiórki zobowiązaniem Skarżących do przedstawienia dokumentów , o których mowa w treści art. 48 ust.2 prawa budowlanego. Trafnie oceniły bowiem, że naruszenia , których dopuścili się Inwestorzy w niniejszym postępowaniu wykluczają skuteczną legalizację. Analiza powyższego w kontekście regulacji zawartej w § 12 ust.3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bezzasadna wobec faktu, że wymieniony przepis odnosi się do kwestii odległości posadowienia budynku, jednakże wyłącznie na działkach o charakterze budowlanym. Także zarzut naruszenia przez organ II instancji art.15 k.p.a. nie może zostać uznany za uzasadniony. Z analizy akt sprawy bezsprzecznie wynika, że postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy nie uzasadniał przeprowadzania ponownych oględzin przez organ odwoławczy , ani także czynienia przez ten organ ustaleń , co do kwestii aktualnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ani przeprowadzenie ponownych oględzin ani także następcze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły mieć bowiem wpływu na prawidłowość dokonanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji ,że nie ma w tej sprawie możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie spornego obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który skutkowałby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.