VII SA/Wa 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz punkt II postanowienia organu I instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w [...] kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenie "[...]" w [...] jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] - [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. w części odmawiającej dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. Stowarzyszenie złożyło, w oparciu o art. 31 § 1 kpa, wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...], na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., w pkt 1 – wszczął z urzędu postępowanie w ww. sprawie, w pkt 2 – odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w [...] do udziału w tym postępowaniu. Odnośnie pkt 1 wniosku organ wskazał, iż kamienica przy ul. [...] figuruje w gminnej ewidencji zabytków oraz ujęta jest w wykazie obiektów i obszarów zabytkowych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków przekazanej Gminie [...] zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U z 2010r. nr 75, poz. 474). Organ przyjął, że istnieje cel społeczny we wszczęciu postępowania dla ustalenia czy ww. obiekt posiada wartości kwalifikujące do wpisu do rejestru zabytków. Natomiast odnośnie pkt 2 wniosku Stowarzyszenia organ stwierdził, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mógł być pozytywnie załatwiony. Organ przytoczył treść ww. przepisu i stwierdził, że ostatnia przesłanka w sprawie nie wystąpiła, gdyż organizacja nie wykazała, że posiada "kwalifikacje", tj. specjalistyczną wiedzę merytoryczną w zakresie historii architektury, która przemawiałaby za jej udziałem w postępowaniu. W dniu [...] października 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydał wymienione na wstępie postanowienie. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. Organ wyjasnił, że pojęcie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne, mogące doprowadzić niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zatem w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 kpa. W związku z tym organizacja społeczna powinna starać się wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek z art. 31 k.p.a. nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nadto, nie jest też dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1, zgodnie z którą organ niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z ratio legis przepisu, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określonych w § 2 tego przepisu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z akt wynika, iż Stowarzyszenie "[...]" jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków należy do jego zadań statutowych. Jednakże Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że interes społeczny przemawia za jego udziałem w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej w [...] przy ul. [...]. We wniosku o wszczęcie postępowania, poza zgłoszeniem żądania w tym zakresie, w ogóle nie odniesiono się do tej kwestii. Pomimo, iż jego członkowie posiadają, jak wynika z innych spraw prowadzonych przez organ wiedzę w zakresie kulturoznawstwa i historii sztuki, a także prawa, Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada rozeznanie w tej konkretnej sprawie, które uzasadniałoby stwierdzenie, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu leży w interesie społecznym. Uzasadniając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, Stowarzyszenie wskazało na okoliczności o charakterze ogólnym, podane do publicznej wiadomości lub dostępne powszechnie. Stowarzyszenie, korzystając z wiedzy i wykształcenia posiadanych przez jego członków, nie wskazało choćby w ogólnym zarysie, na czym polegają wartości przedmiotowego budynku, także w swoim zażaleniu. Stowarzyszenie zatem nie uprawdopodobniło, iż przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. W skardze uzupełnionej pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając naruszenie w sprawie art. 7, 77 kpa poprzez niekompletne rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia dlaczego odmówiono mocy i wiarygodności dowodowej dyplomowi ukończenia studiów magisterskich na Wydziale Architektury Politechniki [...], a także dyplomowi ukończenia studiów I stopnia na Uniwersytecie [...] kierunku kulturoznawstwo oraz suplementowi tego dyplomu, at. 9 kpa poprzez niepoinformowanie Stowarzyszenia o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do dowodów powołanych przez Stowarzyszenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. w zaskarżonej części, to jest odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w [...] do udziału w postępowaniu. Orzeczenia te zapadły w związku z żądaniem skarżącego Stowarzyszenia, które wystąpiło w trybie art. 31 § 1 k.p.a. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Powodem wydania wskazanych postanowień, rozstrzygających (w zaskarżonej części) w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób negatywny dla skarżącego Stowarzyszenia było uznanie, iż za jego udziałem w postępowaniu nie przemawia interes społecznych. W ocenie Sądu, wskazanych postanowień (w zakresie zaskarżonym, dotyczącym odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu), w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie sposób uznać za prawidłowe bowiem pozostają one w sprzeczności z treścią art. 31 k.p.a., niezależnie od tego, czy oceny przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w tym przepisie dokonano właściwie. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl natomiast z § 2 art. 31 kpa, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W doktrynie, w kontekście przytoczonych regulacji prawnych, zauważa się, iż inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać postać: żądania tylko wszczęcia postępowania; żądania wszczęcia oraz dopuszczenia do udziału w nim; albo - żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu już toczącym się w każdej instancji i w każdym trybie (v. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12 C. H. Beck, str. 214). Zdaniem innych komentatorów, z ww. unormowań wynika prawo organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Wówczas to, podkreśla się także, że "(...) organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. (v. A. Wróbel, Komentarz z 2015 r., Lex/el. do art. 31 k.p.a.). Sąd orzekający w tej sprawie przychyla się do ostatniej z przywołanych koncepcji zauważając, iż art. 31 § 1 kpa daje podstawę organizacji społecznej do sformułowania dwóch odrębnych żądań, przysługujących w istocie w zależności od stanu sprawy. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje tylko wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Instytucja ta nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. W przypadku zatem, gdy nie toczy się postępowanie w sprawie "innej osoby", a do jego wszczęcia władny jest organ z urzędu, organizacja społeczna może skorzystać z przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i wnieść o wszczęcie postępowania z urzędu na tej podstawie. Uwzględnienie jej żądania w takim przypadku daje jej zaś prawo udziału w postępowaniu na prawach strony, bez dodatkowego rozstrzygania organu w tej kwestii. O tym bowiem przesądza sam fakt uwzględnienia jej żądania sformułowanego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, niezależnie od tego, za którą z ww. koncepcji należałoby się opowiedzieć, to zawsze określone w omawianym przepisie art. 31 Kodeksu, możliwości działania organizacji społecznej w postępowaniu uzależnione są od łącznego wystąpienia następujących przesłanek: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny. Niezależnie więc od treści żądania sformułowanego przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (i przyjęcia jednej z dwóch ww. koncepcji), pozytywne jego rozpatrzenie będzie za każdym razem uzależnione od oceny, czy wystąpiły wskazane przesłanki. Z tego wynika, iż zarówno żądanie wszczęcia postępowania, czy - żądanie wszczęcia i zarazem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, będzie uzależnione od dokonania oceny w tym samym zakresie, tj. w zakresie celu statutowego i interesu społecznego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż analizowane przepisy nie pozwalają organowi administracji publicznej, orzekającemu w związku z żądaniem organizacji społecznej, na wszczęcie z urzędu postępowania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie na rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Skoro bowiem organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 31 § 1 uzasadniające uwzględnienie żądania organizacji społecznej dotyczącego wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, to jednocześnie (w tym samym, czy odrębnym akcie administracyjnym) nie może on stwierdzić, że te same przesłanki analizowane w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mają miejsca. Stanowiłoby to wyraz niekonsekwencji w działaniu organu i braku logiki, i co istotne – prowadziłoby do naruszenia zasad ogólnych Kodeksu, w tym zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8. Przesłanki te w jednym i drugim przypadku odnoszą się do tej samej materii, w związku z tym samym przedmiotem sprawy, a wobec tego nie mogą być różnie oceniane. W świetle powyższego wskazać trzeba, iż skarżące Stowarzyszenie wystąpiło przede wszystkim z żądaniem wszczęcia postępowania, w sprawie, która mogła być wszczęta z urzędu, tj. o wpis do rejestru zabytków nieruchomych. Organ I instancji uwzględnił to żądanie, uznając, iż przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. zostały spełnione. W uzasadnieniu tej kwestii w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. wyraźnie przedstawił ocenę dokonaną w związku z ww. żądaniem skarżącego w oparciu o art. 31. Wskazał m. in., iż za wszczęciem z wniosku Stowarzyszenia, z urzędu postępowania we wskazanym trybie przemawiał cel społeczny, a tym samym ustalenie, czy obiekt, którego dotyczy żądanie posiada wartości kwalifikujące go do objęcia ochroną konserwatorską. Z tego powodu w pkt 1 postanowienia orzekł o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...]. W pkt 2 sentencji tego postanowienia – orzekł natomiast o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, uznając, że przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystąpiły. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest, w ocenie Sądu, wewnętrznie sprzeczne. Te same przesłanki, co do tego samego Stowarzyszenia i przedmiotu sprawy, nie mogą bowiem z jednej strony uzasadniać uwzględnienia żądania sformułowanego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie sprzeciwiać się uwzględnieniu żądania sformułowanego w oparciu o pkt 2 art. 31 § 1. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości z czyjej inicjatywy i na jakiej podstawie doszło do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Nie ma też wątpliwości, że to wyłącznie na skutek działań Stowarzyszenia organ zajął się sprawą. Nie można w konsekwencji stwierdzić, że skarżące Stowarzyszenie (w takim przypadku) nie ma możliwości uczestniczenia w uruchomionym na jego żądanie postępowaniu. Z podanych przyczyn Sąd uznał za zasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego w zakresie pkt 2. Sąd nie ma wątpliwości, iż żądanie wszczęcia postępowania oraz żądanie dopuszczenia od udziału w postępowaniu stanowią dwa odrębne uprawnienia organizacji społecznej. Niemniej ponownie podkreśla, iż każde z nich przysługuje w innym stanie sprawy, to pierwsze – gdy w konkretnej sprawie postępowanie nie toczy się. Wówczas żądanie organizacji społecznej winno być sformułowane wyłącznie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a uwzględnienie tego żądania przesądza jednocześnie o prawach organizacji w tym postępowaniu. W takim też przypadku, nie ma podstaw do formułowania żądania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu (bo żadne postępowanie na tym etapie, w dacie wniesienia tego żądania, nie ma miejsca), a jeśli takie żądanie (wyłącznie z ostrożności procesowej wnioskodawcy) zostało zgłoszone – nie ma podstaw do tego, aby zostało załatwione negatywnie dla wnoszącego. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej stanowi jednocześnie o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (bez względu na to, czy osobne rozstrzygnięcie tej treści zapadnie, czy też nie). Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, tak co do konieczności rozstrzygania w sprawie w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i co do uprawnień skarżącej organizacji w tym postępowaniu. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.