VII SA/Wa 2503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 2503/11 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożył – na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w/w ustawy na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w [...] obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego na działkach o nr ew. [...] przy ulicy [...] w [...] – w terminie 8 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w związku z wnioskiem inwestora – Sp. z o.o. [...] Nieruchomości o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w budynku, złożonym 26 marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 4[...] kwietnia 2004 r. udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie w/w budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania w terminie do 30 maja 2004 r. przejazdu z kostki brukowej i uporządkowania terenów przyległych. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 stycznia 2006 r., a nadto Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 10 maja 2005 r. Burmistrza Gminy [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jak i pozwoleniu na użytkowanie koniecznym – w ocenie organu było wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydając kontrolowaną decyzję naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności np. dostarczenia wskazanych dokumentów. Organ odwoławczy podał, że w jego ocenie uregulowanie zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]". Z treści omawianego artykułu wynika bowiem, że organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W związku z powyższym sentencja rozstrzygnięcia organu powiatowego stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie może nakazywać obowiązku sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji budynku w oparciu o przepis prawa, który możliwości nałożenia takiego obowiązku nie przewiduje. W świetle powyższego, badana w postępowaniu odwoławczym decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż obowiązki nią nałożone nie współgrają w żaden sposób z przepisem stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dlatego też należało uchylić zaskarżona decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że na obecnym etapie postępowania właściciel obiektu nie legitymuje się tytułem do wykonania prac oraz dokumentacją budowlaną obiektu, stąd należało nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy – wobec braku projektu budowlanego powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala wreszcie na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu odnośnie skierowania decyzji do Wspólnoty Mieszkaniowej zamiast inwestora organ zauważył, że zgodnie z oświadczeniem [...] Nieruchomości Sp. z o.o. postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie zostało zakończone decyzją Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. i od tamtej pory nastąpiły przekształcenia w zakresie prawa własności – lokale zostały sprzedane, a zarząd nad nieruchomością przekazany innemu podmiotowi. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota powstaje z mocy samego prawa z chwilą, gdy w określonej nieruchomości powstają lokale zgodnie z regulacją ustawy o własności lokali. Przeniesienie własności nieruchomości spowodowało, że nowi właściciele nieruchomości, zobowiązani są do ponoszenia obowiązków i obciążeń związanych z własnością tej nieruchomości. Zarząd wspólnoty w myśl art. 21 ust 1 cytowanej ustawy kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach miedzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z tej właśnie przyczyny wszelkie obowiązki związane z obiektem budowlanym, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, winny być nałożone właśnie na ten podmiot, a nie na spółkę z o.o. [...] Nieruchomości, która po zbyciu lokali mieszkalnych przestała być adresatem obowiązków. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" stała się podmiotem właściwym do wykonywania praw i obowiązków dotychczasowej strony postępowania. Wprawdzie to spółka była inwestorem i występowała o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jednakże nowi właściciele wstąpili w prawa i obowiązki inwestora, który obecnie nie posiada interesu prawnego w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie nałożył obowiązek wykonania stosownej dokumentacji na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez skierowanie decyzji do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", a nie do inwestora, mimo iż treść normatywna tego przepisu nakazuje skierowanie decyzji o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności do inwestora; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie i nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" obowiązku sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy dokumentacji powykonawczej budynku mimo, iż przepis ten w swej treści normatywnej nie daje podstawy do nałożenia takich obowiązków; 3. naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., bowiem organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania i nie zapewnił wszystkim podmiotom będącym stronami czynnego udziału w postępowaniu, a nadto nie uzasadnił decyzji w zakresie w jakim uznał za stronę postępowania wyłącznie Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" i nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów skarżącej w tym zakresie, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładająca na Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w [...] – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budynku mieszkalnego, która wg organu nadzoru budowlanego pozwoli na dokonanie oceny czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ocenie czy zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu organ wadliwie zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Możliwość zastosowania w/w przepisu zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego co do zasady ustali, że jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane czynności lub roboty budowlane. W rozpoznawanej sprawie – co należy podkreślić - wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (a także o pozwoleniu na użytkowanie budynku) inwestor nie posiada żadnej dokumentacji umożliwiającej organowi dokonanie oceny zrealizowanej budowy i dopuszczenie do użytkowania wybudowanego obiektu. W tym miejscu należy podnieść, że w kwestii możliwości nałożenia na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej 10 stycznia 2011 r. – sygnatura IIOPS 2/10. Wprawdzie uchwała ta zawiera stanowisko odnośnie możliwości (na tej podstawie) zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do treści przepisów prawa budowlanego z 1974 r. oraz obecnie obowiązującej ustawy z 1974 r. uznał, że nakaz nakładany decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego, nie służy celom dowodowym. Ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robot, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym. Należy mieć na względzie, że wykonanie nałożonych na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 obowiązków skutkuje wydaniem decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzającej wykonanie obowiązku, co legalizuje roboty i brak jest podstaw do ponownego nakładania obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak natomiast wynika z uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2011 r., organ uznał, że przedłożenie mu żądanych dokumentów dopiero pozwoli na ocenę stanu wykonanych robót i ustalenie zakresu ewentualnych czynności koniecznych do ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie organu w swej treści jest zatem aktem o charakterze dowodowym, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie sądu w sytuacji braku materiałów dowodowych niezbędnych dla dokonania oceny stanu faktycznego z wymogami wynikającymi z norm prawa budowlanego i wydania decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego winien skorzystać z uprawnienia jakie daje mu art. 81 c prawa budowlanego i nałożyć w drodze postanowienia (dowodowego) obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów, a po ich uzyskaniu i ocenie podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.