VII SA/Wa 2504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2010 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia (...) października 2010r. znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r" Nr 98 poz. 1071 ze. zm.), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1879/09; po ponownym rozpatrzeniu odwołania PPHU B. Sp. J. – (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2009r., znak: (...); stwierdzającej na wniosek S. P. nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU B. Sp. J. – (...) pozwolenia na budowę dwóch hal magazynowych, dwóch chłodni magazynowych, muru oporowego - rampy wyładowczej na działkach nr ew. (...) w miejscowości P., gmina K., - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r., nr (...), w części dotyczącej hali nr 2 - pow. zabudowy 1046 m (wg oznaczenia z powyższego rozstrzygnięcia), zaprojektowanej w projekcie budowlanym nr 3, w którym została oznaczona jako hala magazynowa nr 4 (usytuowanie budynku: rys. K1 w projekcie oznaczonym nr 3) oraz muru oporowego - rampy wyładowczej. W pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia (...) marca 2009r. Wojewoda (...) stwierdził, na wniosek S. P. nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r., nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU B. Sp. J. – (...) pozwolenia na budowę dwóch hal magazynowych, dwóch chłodni magazynowych, muru oporowego - rampy wyładowczej na działkach nr ew. (...) w miejscowości P., gmina K. Po rozpatrzeniu odwołania PPHU B. Sp. J. – (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) sierpnia 2009r. uchylił decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1879/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2009r. Ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku organ ustalił, że w dacie wydania przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia (...) września 2003r., nr (...) o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje tego organu - z dnia (...) grudnia 2002r., znak: (...); ustalająca warunki, zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali magazynowej, - z dnia (...) maja 2003r.,znak: (...) ustalająca warunki zabudowy dla kolejnej hali magazynowej, kompleksu 8 chłodni segmentowych, przebudowy sieci gazowej, utwardzenia placów manewrowych, muru oporowego – rampy wyładowczej. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt architektoniczny i odpowiadający mu projekt zagospodarowania terenu nie obejmował budynku jednej hali magazynowej wchodzącej w skład projektowanego przedsięwzięcia. Organ ustalił nadto, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie istniał projekt architektoniczny i odpowiadający mu projekt zagospodarowania terenu inny niż znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy. Inwestycja nie była także realizowana przed datą udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pozwalają na stwierdzenie, że zatwierdzony kontrolowaną decyzją Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r. projekt zagospodarowania terenu, stanowiący integralna część projektu budowlanego, nie zawierał wszystkich obiektów wchodzących w skład przedsięwzięcia inwestycyjnego. Na w/w projekt zagospodarowania terenu nie został naniesiony budynek jednej hali magazynowej, dla budowy której warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały zatwierdzone decyzją Wójta Gminy K. z dnia (...) grudnia 2002r. Omawiany budynek hali magazynowej został umieszczony na osobnej mapie (rys. K 1 ) w projekcie nr 3, która nie stanowi projektu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. u. z 2003r., nr 120, poz. 1133). Hala magazynowa, która została oznaczona – w rys. K1 w projekcie nr 4 decyzji udzielającej pozwolenia na budowę występuje jako hala nr 2 natomiast hala magazynowa oznaczona nr 4 w projekcie zagospodarowania terenu znajdującym się w dokumentacji projektowej - teczka nr 2 - w w/w decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r., określona jest jako hala nr 1. Organ nadto wskazał, że projekt oznaczony numerem 3, w którym zaprojektowano halę magazynową (nr 2 - oznaczenie z decyzji o pozwoleniu na budowę, nr 4 - oznaczenie projektowe - usytuowanie budynku rys. K 1 w projekcie oznaczonym nr 3) został sporządzony przez innego projektanta aniżeli pozostała część projektu spornej inwestycji tj. przez inż. B. S. Powyższy projekt nr 3 nie spełnia wymagań o którym mowa w art. 20 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż brak jest informacji, aby projektant dopełnił obowiązku sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, co stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu. Zdaniem organu doszło także do rażącego naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 lit a warunków technicznych, gdyż odległość wskazanej hali magazynowej nr 2 (oznaczenie z decyzji o pozwoleniu na budowę) jest mniejsza niż 4 m od granicy działki nr 72/2. Podsumowując poczynione w toku postępowania nadzorczego ustalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r., nr (...), w zakresie hali magazynowej nr 2 - oznaczenie z decyzji o pozwoleniu na budowę, nr 4 - oznaczenie projektowe rys. K1 w projekcie oznaczonym nr 3, została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt.1 i art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a przepisów określających warunki techniczne , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ jednocześnie przypomniał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Kolejnymi przesłankami jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno – gospodarczych naruszenia prawa, oraz charakter naruszonego przepisu. W niniejszej sprawie oczywistość stwierdzonych naruszeń oraz charakter naruszonych przepisów, które bezwzględnie obowiązują, nie budzą wątpliwości. Także nie do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, są skutki społeczno – gospodarcze wywołane kontrolowana decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że kontrolowana decyzja dotknięta jest także wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż położenie wyżej opisanej hali magazynowej nr 2 ( oznaczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę) w znacznym stopniu pokrywa się z projektowanym murem oporowym stanowiącym rampę wyładowczą, który został przewidziany w projekcie nr 4. W pozostały zakresie kontrolowana decyzja Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r. odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2010r., wniósł S. P. wnosząc o : - uchylenie " w pozostałej części" zaskarżonej decyzji, - utrzymanie w mocy decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2009r., - uchylenie decyzji z dnia (...) grudnia 2002r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla hali magazynowej na działce nr ew. (...) w m. P. Skarżący decyzji zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 11 i 20, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1e i pkt 9 oraz ust. 2, art. 28 ust. 2, art. 30 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; - art. 33 1 i art. 144 Kc; - art. 10 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 lutego 2003r . – o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw; - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ; - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Skarżący w obszernej skardze przedstawił przebieg postępowania toczącego się w niniejszej sprawie i stwierdził, ze decyzja organu I instancji – Wojewody (...) odpowiada prawu. Stwierdził, że nie podziela wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 13 stycznia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego realizując wytyczne Sądu dokonał ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji jednakże analiza zgromadzonego materiału dowodowego jest nierzetelna, gdyż organ nie odnosił się do dowodów przedstawionych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2010r., którą organ uchylił w całości decyzją Wojewody (...) stwierdzającą nieważność decyzji z dnia (...) września 2003r. o pozwoleniu na budowę i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia (...) września 2003r., w części dotyczącej hali nr 2 oraz muru oporowego – rampy wyładowczej. W pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r. Zaskarżona decyzja wydana została w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1879/09, którym Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2009r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r. W wyroku Sąd wskazał, że "(...) nie stanowi rażącego naruszenia prawa to, że wydano decyzję o pozwolenia na budowę m.in. na działce o nr ew. (...), która nie została umieszczona w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, w sytuacji, gdy od dnia (...) lutego 2004r., inwestor jest właścicielem działki nr ew. (...). Takie naruszenie prawa nie wywołuje skutków społeczno gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Podobnie, brak prawidłowego określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu w decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r., nr (...), znak: (...); nie może stanowić podstawy do uznania, że w sposób rażący naruszyła ona przepisy prawa. Podnoszony przez skarżącego brak udziału w postępowaniu bez własnej winy w charakterze strony stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, nie ma racji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia (...) września 2003r., nr (...), znak: (...); została wydana na rzecz wspólników w/w Spółki, decyzja wydana została na rzecz Spółki jawnej. W okolicznościach sprawy przyjąć można jednak, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie, dopiero od wprowadzenia do kodeksu cywilnego przepisu art. 331 - na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r., - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz.1037 ze zm.), spółka jawna może być stroną postępowania administracyjnego (w związku z art. 29 k.p.a. i art. 331 k.c.), ale przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę wydana została 22 września 2003r., zatem odpowiada zasadzie ustawowej, która weszła w życie z dniem 25 września 2003r. Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbada, czy projekt budowlany został opracowany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i mógł zostać zatwierdzony w przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności, czy w dacie wydawania decyzji istniał projekt architektoniczny i odpowiadający mu projekt zagospodarowania terenu, który obejmował obiekty zatwierdzone następnie decyzją o pozwoleniu na budowę. Ewentualne uchybienia organ rozważy w kategorii rażącego naruszenia prawa. Ponadto rzeczą organ II instancji będzie dokonanie oceny, czy organ wydający decyzję pozwolenia na budowę dysponował wymaganymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Organ wyjaśni, czy w obiegu prawnym pozostawała decyzja Wójta Gminy K. z dnia (...) grudnia 2002r., znak: (...); ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali magazynowej, czy zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę usytuowanie hali odpowiada przewidzianym tam warunkom - dz. (...) . Z urzędu Sąd podnosi, że okolicznością istotną dla zbadania zgodności z prawem, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę, jest wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego okoliczności wykonania części inwestycji jeszcze przed wydaniem tej decyzji". Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia". Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 (OSP 1999, z. 5, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, iż "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 (ONSA1999, nr 4, poz. 118), nawiązując do powołanego wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Wskazane orzecznictwo zachowuje swoja aktualność na gruncie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, na podstawie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z dnia 22 września 2003r., że projekt architektoniczny i podpowiadający mu projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje budynku jednaj hali magazynowej wchodzącej w skład projektowanego przedsięwzięcia ( hala nr 2). Organ niewadliwie uznał, że w przypadku pozwolenia na budowę dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego kilka obiektów inwestor zobowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane , dla całego zamierzenia inwestycyjnego – stosownie do art. 33 ust. 1 Prawo budowlane. Sąd w pełni podziela to stanowisko. Art. 34 ustawy Prawo budowlane określa wymogi, jakim musi odpowiadać projekt budowlany, w ust. 3 określono niezbędne jego elementy. Z powyższego przepisu wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest integralną częścią projektu budowlanego i powinien obejmować wszystkie obiekty, na które udzielono pozwolenia na budowę. Projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może być pomiędzy tymi dokumentami żadnych rozbieżności. Podkreślić należy, że stosownie do art. 33 ust. 1 Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. Jedynie w przypadku inwestycji obejmującej budowę więcej niż jednego obiektu możliwe jest " etapowanie" procesu budowlanego. Wymaga to jednak wyraźnego wniosku inwestora. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wskazać nadto należy, że nawet w przypadku wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych obiektów, inwestor zobowiązany jest przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnymi Stanowisko takie było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyrok NSA 30 listopada 2004r., sygn. OSK 801/04 nie publ.) Także w odniesieniu do zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę muru oporowego – rampy wyładowczej Sąd podzielił ustalenia organu i dokonaną oceną prawną stwierdzonego naruszenia prawa. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z wytycznymi Sądu, ustalił stan faktyczny sprawy i niewadliwie ocenił, że stwierdzone naruszenia prawa maja rażący charakter. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym zapadła weryfikowana decyzja. Celem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie czy kontrolowana decyzja w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, której mowa w art. 156 § 1 kpa . Z tego tez względu organ administracji nie dokonuje ponownie ustaleń stanu faktycznego sprawy i nie bada " nowych okoliczności i dowodów" na które powoływał się skarżący. Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.