VII SA/Wa 2506/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm ), po rozpatrzeniu wniosku A. D.-D., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwalnia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...] w miejscowości T., gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z powyższym planem przedmiotowa działka znajduje się w całości na obszarze K[...] (...) i przeznaczona jest pod tereny leśne oznaczone na rysunku planu symbolem RL. Z § 37 Planu wynika, że na terenach leśnych obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną. K.[...] zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenie na budowę, pismem z dnia [...] czerwca 2011r wniósł zastrzeżenia wskazując, że w jego opinii planowane przedsięwzięcie jest niemożliwe do realizacji. Grunty prywatne w rejonie wsi [...], w celu zachowania cennych walorów przyrodniczych zostały przeznaczone do wykupu na rzecz Skarbu Państwa – K.[...]. Inwestor w przeszłości występował już do K[...] o zajęcie stanowiska w sprawie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Podjęto działania wyjaśniające w tym między innymi dokonano wizji lokalnej. Uzyskane wyniki wykazały, że zlokalizowane na przedmiotowej działce stare, opustoszałe od lat obiekty budowlane nie stanowią już istniejącego siedliska rolniczego, a budowa nowego jest w tym miejscu niedopuszczalna. Ponadto inwestor odrzucił propozycję [...] wykupu działki nr [...] we wsi [...]. Starosta [...] mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. D.-D., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie sprzeczności projektowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 17 lutego 2004 r. Nr [...], poz. [...]) wskazał, że działka nr [...] we wsi [...] znajduje się w całości na obszarze K[...] i przeznaczona jest pod tereny leśne oznaczone na rysunku planu symbolem RL. Zgodnie z § 37 Planu dla terenów leśnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem RL ustala się podstawowe przeznaczenie na zieleń leśną o funkcji przyrodniczej, krajobrazowej, klimatycznej i ochronnej. Ponadto plan ustala następujące zasady zagospodarowania na terenach leśnych: 1) zachowanie istniejących terenów leśnych i ich użytkowanie zgodnie z ustawą o lasach i ochronie gruntów rolnych i leśnych, 2) dopuszcza się realizację leśnych szlaków turystyki pieszej i rowerowej, 3) zakaz zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną, 4) zasady ochrony i kształtowania ekosystemów leśnych na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego i w jego otulinie określa Plan Ochrony KPN. Oznacza to jednoznacznie, że na obszarze działki nr [...] w miejscowości [...], położonej na obszarze terenów leśnych występuje zakaz nowej zabudowy kubaturowej poza już istniejącą i związaną z gospodarką leśną. Organ odwoławczy stwierdził, iż działka inwestycyjna nr [...] położona w granicach K[...] została przeznaczona do wykupu przez Skarb Państwa co wynika z pisma K[...] z dnia [...] czerwca 2011r. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody wynika, że właścicielka może korzystać z istniejącej zabudowy natomiast nie ma podstaw prawnych do realizacji nowych obiektów. Planowana przez inwestora zabudowa jest niezgodna z przeznaczeniem działki i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan miejscowy gminy [...] jako akt prawa miejscowego nakłada na organy administracji obowiązek przestrzegania jego zapisów i wydawania decyzji zgodnych z jego zapisami. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że są one niezasadne. Projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego naruszając jego ustalenia zawarte w § 10 i § 37 planu. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zabrał i ocenił cały materiał dowodowy, a zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego i nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody i art. 140 Kodeksu cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. D.-D., domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez nieodpowiadające prawu uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń, nierzetelne powołanie wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie, ich nieprecyzyjne wskazanie, co uniemożliwia zastosowanie zasady zawartej w art. 8 k.p.a. - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w sposób nie budzący zaufania do organów administracji poprzez wydanie całkowicie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych. Starosta w tożsamych stanach faktycznych wydał wcześniej kilkanaście pozwoleń na budowę w miejscach gdzie obowiązuje ten sam plan miejscowy, a działki mają charakter gruntów rolno-leśnych, - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. tj. równości wobec prawa przez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, - art. 35 ust. 3, w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, gdyż organ ograniczył się wyłącznie do analizy § 37 planu i pominął inne jego zapisy, - § 10 i § 37 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], poz. [...]) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie § 37 na terenach leśnych oznaczonych na rysunku planu symbolem RL, położonych na obszarze K[...] i w jego [...] obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że plan ustala zakaz zabudowy kubaturowej dla terenów leśnych, ale położonych poza granicami K[...] gdyż zgodnie z § 37 ust 2 pkt 4 zasady ochrony i kształtowania ekosystemów leśnych na obszarze K[...] i w jego [...] określa Plan Ochrony [...]. - art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220) o ochronie przyrody i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, a w przypadku działki położonej na terenie [...] granice ustawowego korzystania właściciela z jego nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, - art. 10 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że Skarbowi Państwa przysługuje uprawnienie o charakterze wywłaszczeniowym i uznaniu, że działka nr 129 została przeznaczona do wykupu, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie uprzywilejowania parków narodowych w zakresie prawa pierwokupu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011r o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. D.-D. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – a będąc aktem prawa miejscowego w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ocena projektu budowlanego, a w zasadzie projektu zagospodarowania działki w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy do najistotniejszych składników sprawdzeń merytorycznych prowadzonych przez organ administracji budowlanej. Wynik analizy w tym zakresie stanowi zasadniczą podstawę do odmowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Dlatego też wszelkie wątpliwości, rodzące się w odniesieniu do tych okoliczności powinny być starannie i rzetelnie wyjaśnione przez organ administracji, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia są wiążące dla organu w sprawie pozwolenia na budowę. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiłoby z naruszeniem Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z powyższym planem działka skarżącej o nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "RL". W rozdziale 4 planu zawarte są ustalenia przestrzenne i dotyczące zabudowy gminy [...]. Zgodnie z § 37. 1. planu dla terenów leśnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem RL ustala się podstawowe przeznaczenie na zieleń leśną o funkcji przyrodniczej, krajobrazowej, klimatycznej i ochronnej. 2. Plan ustala następujące zasady zagospodarowania na terenach leśnych: 1) zachowanie istniejących terenów leśnych i ich użytkowanie zgodnie z ustawą o lasach i ochronie gruntów rolnych i leśnych, 2) dopuszcza się realizację leśnych szlaków turystyki pieszej i rowerowej, 3) zakaz zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną, 4) zasady ochrony i kształtowania ekosystemów leśnych na obszarze K[...] i w jego [...] określa Plan Ochrony [...]. Z jednoznacznych, przytoczonych wyżej ustaleń planu wynika, że na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], położonej na obszarze terenów leśnych oznaczonych na rysunku planu symbolem RL występuje zakaz nowej zabudowy kubaturowej poza już istniejącą i związaną z gospodarką leśną. Treści § 37 nie przeczy treść § 10 planu, który określa zasady ochrony obszaru K[...] wraz z [...] obejmującą cały obszar gminy położony poza granicami KPN. Zapis zawarty w § 10 planu dotyczy otuliny K[...] położonej poza jego granicami i wprowadza także zakaz nowej zabudowy w określonej odległości od granicy Parku i cieków wodnych. Z ustaleń zawartych w § 10 planu wynika, że tereny prywatne położone w granicach K[...] podlegają wykupowi przez Skarb Państwa na rzecz [...]. Wbrew zarzutowi skargi organy w sposób prawidłowy dokonały wykładni zapisów zawartych w § 10 i § 37 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Nie można podzielić stanowiska skarżącej zgodnie z którym plan ustala zakaz zabudowy kubaturowej dla terenów leśnych, ale położonych poza granicami [...] gdyż zgodnie z § 37 ust 2 pkt 4 zasady ochrony i kształtowania ekosystemów leśnych na obszarze K[...] i w jego otulinie określa Plan Ochrony [...]. Zapis zawarty w § 37 ust. 2 pkt 4 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczy wyłącznie ekosystemów leśnych na obszarze K[...] i w jego otulinie natomiast zakaz zabudowy kubaturowej uregulowany jest w § 37 ust. 2 pkt 3 Planu. Zasady ochrony i kształtowania ekosystemów leśnych które określa Plan Ochrony [...] nie sprzeciwiają się zakazowi zabudowy kubaturowej, o którym mowa w § 37 ust 2 pkt 3 Planu. Zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda [...] odmawiając wydania skarżącej pozwolenia na budowę prawidłowo zinterpretowali zapis § 37 Planu i zawarty w nim zakaz zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem istniejących obiektów związanych z gospodarką leśną, Podkreślić należy, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy [...]. Tym samym uregulowania w nim zawarte mają charakter bezwzględnie wiążący. Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jak również art. 4 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), w oparciu o przepisy na podstawie których uchwalono kwestionowany plan gminy [...], gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia, zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W sytuacji, gdy działka położona jest na terenie, na którym zgodnie z planem obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane zapisem planu i nie mogą od niego odstąpić i wydać pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy zastosowały art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego właśnie ze względu na niezgodność planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego cytowaną uchwałą. Powoływanie się przez skarżącą na okoliczność, że na tym samym terenie organy w ciągu ostatnich lat wydawały pozwolenia na budowę nie wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. Każde postępowanie administracyjne zakończone decyzją jest odrębną sprawą w ramach której każdorazowo i indywidualnie dokonuje się oceny materiału dowodowego. Sprawy i stany faktyczne, które skarżąca uważa za tożsame, po dokonaniu analizy przez właściwy organ nie muszą się okazać jednakowe. Niezasadne są również zarzuty o naruszeniu ustawy o ochronie przyrody, gdyż przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w sprawie. Jak wskazano powyższej ograniczenia w zakresie zabudowy działki skarżącej wynikają wprost z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a nie ustawy o ochronie przyrody. Powołany przez skarżącą przepis art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący, że zakaz zabudowy na terenach m.in. parków narodowych nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, nie zmienia faktu, że ograniczenia prawa własności mogą wynikać z zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto złożony przez skarżącą, do protokołu rozprawy projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie jest aktem prawa miejscowego i nie wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku przesłanek do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.