VII SA/Wa 251/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D. i T.. S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2008 r. znak [..] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. i T. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [..] lok. [..] w [..], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. nakazującą przywrócenie budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...], użytkowanego dla potrzeb Zakładu Instalatorstwa Gazowego (wymiana butli gazowych propan-butan) do poprzedniego sposobu użytkowania zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1991 r. tj. przeznaczonej na sprzęt rolniczy i płody rolne. W dacie 18 stycznia 2006 r. a potem 14 lutego 2006 r. małżonkowie [...] wystąpili o zmianę decyzji trybie art. 154 k.p.a. Rozpoznający sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] odmówił uchylenia bądź zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzenie uchybień proceduralnych, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił w/w decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego organ wojewódzki w dniu 29 stycznia 2008 r. wszczął na wniosek D. i T. S. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany bądź uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia budynku zlokalizowanego na działce ewid. [...] w [...], użytkowanego dla potrzeb Zakładu Instalatorstwa Gazowego (wymiana butli gazowych propan-butan) do poprzedniego sposobu użytkowania, tj. przeznaczonego na sprzęt rolniczy i płody rolne. W wyniku tego postępowania organ wojewódzki decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., podkreślając, że decyzja ta nie stanowi decyzji, o jakiej mowa w art. 154 k.p.a., gdyż nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest orzeczeniem, w którym strona nabyła prawo. Stanowisko to podzielił rozstrzygający odwołanie zainteresowanych Glówny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ostateczna decyzja administracyjna nakładająca na stronę ma znamiona prawne decyzji w której strona nabyła prawo, bowiem kształtuje ona sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki na niej ciążą, a zatem decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku jest decyzją w przedmiocie nabycia prawa iż tego względu niemożliwe było jej uchylenie. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli D. i T. S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie może pozostawać w obrocie z uwagi na jej zaginięcie a ponadto nie jest to decyzja o nabyciu prawa, bowiem nałożono nią jedynie obowiązek zaniechania pewnej działalności. Skarżący podnieśli też że konieczność wyeliminowania tej decyzji sugerował WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2006 r. Sygn. VII SA/Wa 618/09 w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrolą sądową objęte zostało orzeczenie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie użytkowania budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Art. 154 k.p.a. § 1 stanowi, że decyzja ostateczna na mocy której żadna ze storn nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona, bądź zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W prawomocnym postępowaniu organ przyjął zgodnie z linią orzecznictwa sądowego że decyzja o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ma znamiona decyzji, na podstawie której strona nabyła określone prawo (obowiązek), a to uniemożliwia jej uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. Jednakże a akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 stycznia 2006 r. skarżący wniósł o zmianę decyzji nakazującej z 1994 r. w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a., a zatem wniosek ten zawierał zadanie alternatywne. Wniosek ten nie powinien budzić wątpliwości z racji jasnego sformułowania żądania. Art. 155 k.p.a. należący do trybów postępowań nadzwyczajnych, dotyczy sytuacji odwrotnej niż art. 154 k.p.a. tj. stanu, gdy na mocy decyzji storna nabyła prawo. Nie wydaję się zatem czemu organ przy tak konsekwentnym sformułowaniu wniosku zainteresowanych wzywał ich do skonkretyzowania żądania, zwłaszcza że oba przepisy k.p.a. dotyczą stanu wywołanego decyzją ostateczną powodując nabycie prawa przez stronę bądź brak nabycia prawa przez stronę, a więc stanu, w którym jeżeli nie ma zastosowania art. 154 k.p.a. to będzie miał zastosowanie art. 155 k.p.a. o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Obowiązkiem organu było więc rozpoznanie całościowe wniosku, bowiem przepisy te nie wykluczają się wzajemnie, a wręcz uzupełniają. Z samej konstrukcji przepisów art. 154 i 155 k.p.a. wynika, że obydwa trzeba rozpatrywać w przypadkach wątpliwych jako alternatywne dla sienie w stosowaniu przy ocenie możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji, jednakże tylko tych, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami,dającymi podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże zaznaczyć trzeba, że na organie administracyjnym nie spoczywa na tyle kategoryczny obowiązek wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., jakiemu odpowiadałoby skuteczne żądanie strony nabywającej prawa z decyzji, zastosowanie przepisu przez organ, gdy tylko zaistnieje taka możliwość. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje w sferze uznania administracyjnego, ograniczonego wymogami tegoż przepisu oraz zasady z art. 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ rozpoznał tylko żądanie dotyczące zastosowania art. 154 k.p.a. Nierozpoznanie żądania wniosku dotyczącego zastosowania art. 155 k.p.a. stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych art. 7 i 77 k.p.a. i jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowi podstawę uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę organ rozważy więc wniosek skarżących nie tylko w aspekcie art. 154 k.p.a. ale także w aspekcie 155 k.p.a. i po dokonaniu istnienia oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie tych przepisów orzeknie odnośnie całości żądania. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powołanej wyżej ustawy.